邓丽兰:顶层设计的迷思——略论近代以来中国思想界的“强有力政府”论

选择字号:   本文共阅读 880 次 更新时间:2014-02-03 12:07:22

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邓丽兰  

    

   【内容提要】清末中国思想界初步接触西方的“政府万能”新说。民国肇始,梁启超、宋教仁等皆主张英、法政党内阁式的“强有力政府”。中国移植西式议会政治失败,孙中山晚年提出了超越英美模式的“万能政府”主张。国民党人执政后,部分国民党人提出“党国一元主义”的强力政治论,“独立评论派”的陈之迈、张佛泉,“再生派”的张君劢等,主张取法英美“危机政府”建设“强有力政府”。民族主义是推动“强有力政府”诉求的重要动力,但对于“强力”的追求是否颠覆宪政框架,成为现代民主主义与极权主义的分水岭。

   【关 键 词】民族主义/自由主义/极权主义/危机政府

    

   西方法政知识的传入,带来现代政治学语汇。许多看似不一的词汇对应着同一西文,同一中文词往往又歧义百出。近代以来,中国思想界的“强有力政府”论,即有着多歧的内涵与复杂的流变。①本文初步考察近代中国“强有力政府”论的发生语境、具体内涵与演化过程,以揭示世界性的民族主义潮流如何改写着中国人对政府职能的认知。

    

   一

   流亡日本期间,梁启超接触经由日本转译的西方法政学知识,在近代思想家中,较早了解到“强权派”主张的“政府万能”说。

   在《国家思想变迁异同论》一文中,梁启超介绍了欧洲国家观念的演变。梁指出,国家思想上可分平权派与强权派;平权派主张人权天授,“国家者,由人民之合意结契约而成立者也,故人民当有无限之权,而政府不可不顺从民意。是即民族主义之原动力也”;强权派主张无天赋之权利,唯有血汗而获得之强者之权利,“国家者,由竞争淘汰不得已而合群以对外敌者也,故政府当有无限之权,而人民不可不服从其义务,是即新帝国主义之原动力也”。而国际竞争已推动着民族主义发展到新帝国主义,人民对政府职能的认识也发生转变,“于是前者以政府为调人、为赘疣者,一反响间,而政府万能之语,遂遍于大地”。不过,梁启超认为,“吾国于所谓民族主义者,犹未胚胎焉”,“政府万能”之说并不适合中国,且“尤恐乎他日之所谓政治学者,耳食新说,不审地位,贸然以十九世纪末之思想为措治之极则,谓欧洲各国既行之而效矣,而遂欲以政府万能之说,移殖于中国,则吾国将永无成国之日矣”。[1]

   稍后梁启超提出,干涉与放任是两种“治术”;“干涉主义者,谓当集权于中央,凡百皆以政府之力监督之,助长之,其所重者在秩序;放任主义者,谓当散权于个人,凡百皆听民间自择焉,自治焉,自进焉,其所重者在自由”。两派各有理由,但当前中国“其当操干涉主义者十之七,当操放任主义者十之三”。[2]

   梁启超在梳理西方国家观念变迁时,已意识到“政府万能”论是民族主义发展到新帝国主义阶段的新现象,对中国而言乃是药不对症的。但将“干涉”与“放任”当成两种“治术”时,认为当下的中国应偏于“干涉”。

   梁启超公开推崇建设强有力的政府,是在民国初年。共和初建,在组建政党、政团的热潮中,涌现出两三百个政党,其中不少政党政团主张建立一个强有力的中央政府。各种方案中,政党责任内阁的主张占了上风。

   《中国立国大方针商榷书》实为梁启超替“共和建设讨论会”起草的政纲,他具体提出“世界的国家”、“保育政策”、“强有力政府”、“政党内阁”四项主张。梁启超首先提出了“世界的国家”的时代任务,他具体表达为四义:“今世界以国家为本位”、“今世界惟大国为能生存”、“今世界以平和为职志”、“今世界惟占优胜于生计界者为能安荣”。[3](p.3,p.6,p.10,p.13)而“保育政策”则是推动中国成为“世界的国家”之手段,“欲使我国进为世界的国家,此非所以坐而致也,必谋所以促进之者。于是保育政策尚焉”。这也即与“放任政策”相对的“干涉政策”。不仅国民程度幼稚须“保育”,且在国与国竞争时代,多数事业为个人能力所不能举,更兼之中国革命后数千年公共信仰破弃、社会根底动摇,尤须“个人自治与国家保育宜同时骈进,划出范围,而于范围内各务扩张其分度”。[3](p.15,p.18)

   “强有力政府”则是推动“保育政策”的手段。强有力政府包括两方面,“一则对于地方而言中央,地方之权由中央赋予者,政府之强有力者也。中央之权由地方赋予者,非强有力者也。中央能实行监督权于地方者,其强有力者也。而不然者,其非强有力者也。二则对于立法府而言行政府,行政府人员自立法府出,而于立法府融为一体者,其最强有力者也;虽非自立法府出,而能得立法府之后援者,其次强有力者也;与立法府划然而对峙,而于立法事业丝毫不能参与者,其非强有力者也;并行政事业犹须仰立法府之鼻息者,其最非强有力者也”。[3](pp.25~26)总之,中国需要中央集权、行政集权的强有力政府。

   强有力政府的具体模式,则是英国式的政党内阁,梁称之为“政党政治之极轨也”。这具体化为三项标准:“非国会议员不能为内阁员”、“内阁必由国会下院多数党之领袖组织之”、“内阁失多数于下院得解散下院,但再选举若仍失多数则例即辞职”。[3](p.50)这种模式的长处在于:阁会一体,内阁与国会无互相猜阋;内阁之权授之于国会,国会之权授之于国民,能充分表现民意;政党领袖经过自然淘汰,学识道德均属优异,不至滥行秕政;富有弹性,便于调整政策。这样的政府也是“善而强”(good and strong)的政府。

   梁启超的思想,影响了“共和建设讨论会”与进步党的政纲。

   以宋教仁为代表的主张责任内阁制的国民党人,则倾向于建设强有力的国会。宋教仁也是强有力政府的拥戴者,“廿世纪之中国,非统一国家、集权政府不足以图存于世界”[4](p.405)。他也选择了政党内阁式的完善政府,即“为今之计,须亟组织完善政府,欲政府完善,须有政党内阁。今国民党即处此地位,选举事若得势力,自然成一个国民党政府”。[5](p.446)在具体制度设计上,宋教仁先强调“速行军民分治,集中行政权力”[4](p.405),后转而重视立法权。在他看来,世界民主国家,政治权威皆集中于国会,国民党人应专注于选举,成为议会中第一大党,“我们要在国会里头,获得过半数以上的议席,进而在朝,就可以组成一党的责任内阁;退而在野,也可以严密的监督政府,使它有所惮而不敢妄为,应该为的,也使它有所惮而不敢不为”[6](p.456)。

   在讨论宪法草案时,国民党人的《国民党宪法主张全案》、《国民党宪法讨论会对于其宪法主张全案之修正》,具体勾画了他们的“国会政府主义”方案。在他们的方案中,“宪法上定国会、大总统、法院皆为主动机关”,但为防止行政机关的轻率,“以国务员为制限机关,大总统行使行政权,必经国务员之赞襄”、“以顾问院为制限机关”。[7](p.232,p.233)国会拥有解释、修正宪法、组织选举会选举总统、众议院有对大总统任命国务总理之同意权,且国会不得被解散。虽修正方案中“顾问院”被取消了,但整体方案仍是国会权重,行政权轻。

   其时,章士钊也是强有力政府的主张者,也认可英国模式,并提出政党内阁、毁党造党、一院制的方案。章士钊指出,政党内阁意味着主持政府的政党同时控制议会之多数,内阁政策能在议会中顺利通过,这种政制并非专制政府,因为“此种政府之强有力,乃议会之强有力也,议会之强有力,即人民之强有力也,宁不可尚?”[8]为了造就政党内阁,他还主张“毁党造党”,也即取消目前已有的小党,培育以政见相依归的朝、野两党,展开政争。章还主张“一院制”,在他看来,议会分成两院防止“议院专横”或“议院轻躁”是不必要的,“盖国会者,代表人民也,谓国会专制,犹如谓人民专制”。[9]

   当时也有主张仿效法国制度者,如蓝公武、吴贯因。蓝公武认为,法国由王政改共和的历史,同中国由帝制而共和的历史具有相似性,应仿效法制,使“总统之处无责任之地位”[10]。吴贯因比较了三种政府制度,即行政权在总统之美国、在国会之瑞士、在内阁之法国,而以法制为最优,“中国之行政权,必使属于内阁,其无疑议矣”。[11]当然,这并非使总统安坐无为,而是内阁与总统分担行政权,总统任命同党、同政见之人为阁员,内阁担负实际政治责任。

   当时,以袁世凯为首的北洋系也提倡建设强有力的政府,但主张采行总统制。然无论梁启超一系,还是国民党人,皆认为美国式的总统制导致立法权与行政权的过分对峙,无法建成强大的政府。而中国久处专制之下,集权的总统又有变成皇帝的危险,因而倾向于反对总统制。

   总之,清末民初,各方政治势力,多主张强有力政府,且多倾向于英法式的政党内阁,但出现“强立法权”还是“强行政权”的分歧。这既基于学理的分歧,也基于现实政治力量所在、政治态度的差异。学理上,国民党人将“主权在民”理解为主权在国会,势必在制度设计中强化议会的立法权;进步党人信奉主权在国,自然倾向于加强行政权。两党也分别被看成“民权党”与“国权党”。政治立场上,梁启超一系的进步党人不那么激烈反袁,倾向于建设一个强有力的中央政府;宋教仁为代表的国民党人倾向于反袁,且在国会中占据优势,倾向于建设一个强有力的国会来节制行政权。虽然双方皆注意到与之配套的中国政党制度尚处于幼稚阶段,但他们大概低估了建立成熟的两党轮替机制的难度。没有这样的机制,政党责任内阁也无从谈起。

   同盟会员、国民党人在参议院、宪法起草委员会中,明显占着优势。因此,临时约法、天坛宪草,皆有加强立法权、削弱行政权的倾向。天坛宪草尤其受到袁世凯为首的北洋系的攻击。宪草第43条众议院对国务员的不信任投票、第76条解散众议院需参议院同意、第81条国务总理之任命须众议院同意等,皆是强化立法权的规定。为此,袁世凯发动各地军政长官发表通电,攻击宪草压制行政权,如“使行政部门为国会之附属品”、“宪草乃一党私见,意存蹂躏行政机关,破坏三权之制”、“该党兵败之余,欲借立法机关颠覆民国”、“国民党人谋夺行政大权”,等等。[12](pp.428~431)据张玉法的统计,在10月28日至11月4日的43件通电中,“指明宪草谬误、钳行政权过甚者二十四次”[12](p.434)。最后,袁取消国民党人议员资格,使国会无法开会,抛弃了宪法草案。

   民初虽流行“强有力政府”论,但“强立法权”的倾向在制度设计层面占上风,各派政治势力无法在和平政争取得平衡。民初试验代议制民主失败与此不无干系。

    

   二

   袁世凯死后,中国军阀政治的实质日趋公开化,枪之所寄,即权之所在。人们不再期待一个强有力的中央政府,转而希望依托各省,造就一个美国式的联邦制国家。加之一战后弥漫世界的民族自决浪潮,更使“自治”成为一种美丽的愿景。民初被冷落的“联邦制”重新浮出水面,无论从思潮、实践,联省自治一时成为最强劲的政治潮流。湖南、浙江等省,纷纷出台了省宪法或省宪草,湖南还试验了省长民选。

   以梁启超为代表的研究系,也放弃了早年的强有力政府主张,转而主张地方自治。《改造发刊词》中,他们呼吁:“同人确信国家之组织,全以地方为基础,故主张中央权限当减到以对外维持统一之必要点为止”,“同人确信地方自治当由自动,故主张各省乃至各县、各市,皆宜自动的制定根本法而自守之,国家须加以承认”。[13]

   在风靡一时的联省自治风潮中,出而主张强有力政府的“少数派”是孙中山。他主张造就“万能政府”。

早在1906年,孙中山即提出五权宪法的构思,“兄弟的意思,将来中华民国的宪法,是要创一种新主义,叫做‘五权分立’”[14](p.330)。此后,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:首都师范大学学报社科版2013年3期

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