邓丽兰:顶层设计的迷思——略论近代以来中国思想界的“强有力政府”论

选择字号:   本文共阅读 1012 次 更新时间:2014-02-03 12:07:22

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邓丽兰  
他致力于五权宪法的阐释与宣传。五权宪法,是在立法、行政、司法三权之外,另加监察、考试权。在他看来,英国只是国会独裁的一权政治;美国也有议员擅用纠察权挟持行政机关的弊端。他改三权分立学说为五权宪法,其用意之一是剥离国会的弹劾权,免得国会以弹劾权压制政府,“弄到政府一举一动,都不自由,所谓动辄得咎”[15](p.488)。

   在政府职能问题上,孙中山晚年进一步提出“权能区分”、“万能政府”的主张。孙中山认为,欧美民权发达后的弊端就是人民不信任政府,由此导致政府软弱无力;这种民权流弊的原因在于人民不知区别权、能的界限,所以总是排斥、反抗政府;中国因为有了阿斗和诸葛亮的先例,要分开权、能是很容易的,“如果政府是好的,我们四万万人便把他当作诸葛亮,把国家的全权都交到他们;如果政府是不好的,我们四万万人可以实行皇帝的职权,罢免他们,收回国家的大权”。[16](p.329)

   孙中山指出,政治之中包含有两个力量,一个是政权,一个是治权,“一个是管理政府的力量,一个是政府自身的力量”。应把政权完全交到人民手中,治权交到政府手中,“把政治的大权分开成两个:一个是政府权,一个是人民权。像这样的分开,就是把政府当作机器,把人民当作工程师。人民对于政府的态度,就好比是工程师对于机器一样”。[16](p.345,p.348)所谓的“政权”是指人民的四项直接民权,即选举权、罢免权、创制权、复决权;所谓“治权”是指立法、行政、司法、监察、考试五权。

   在政权与治权的关系上,孙中山提出:“这四权和五权各有各的统属,各有各的作用,要分别清楚,不可紊乱……政府替人民做事,要有五个权,就是要有五种工作,要分成五个门径去做工。人民管理政府的动静,要有四个权,就是要有四个节制,要分成四方面来管理政府。政府有了这样的能力,有了这些做工的门径,才可以发出无限的威力,才是万能政府。人民有了这样大的权力,有了这样多的节制,便不怕政府到了万能没有力量来管理。”[16](p.354)这里,孙中山以“权”与“能”之间的制约达到制衡目的。

   孙中山的“万能政府”说,受美国进步主义时代的宪政思想影响。进步主义时代的人们意识到传统的“有限政府”角色的负面性,政治学家们开始强调行政权应成为三权的核心,政府的主体不是立法,而是行政管理。罗斯福、威尔逊开启美国强有力政府的时代,政府开始干预社会事务,总统与行政权系统的权力都大大扩张。

   显然,“五权宪法”、“万能政府”的构想缺乏权力内部分权制衡的机制。分权制衡学说来自古代思想家的混合政体理论,近代经由洛克与孟德斯鸠的发挥,成为西方议会政治的基本政体原则之一。它是自由主义精神的制度化体现,强调为了自由必须限制权力,反对任何独占性权力。孙中山将五权都划为中央政府机构之下,这更多地体现出部门分工,或者说“五权分职”,而不是“五权分立”。

   孙中山去世后,国民党人借助于军事北伐,取代北洋势力,在南京建立政权,孙中山的制度方案有了试验的可能。根据胡汉民和孙科的提议,南京政府开始了五院制政府的试验。然而,推行过程中,国民党人的五院制政府不但没有成为“万能政府”,反而成为效率低下的中央政府,无法应对国难下的危机。在30年代国难引发的政治大讨论中,中央政府机构改革成为当时的重要议题。对于政府功能的看法,即趋向于“无为政治”与“极权主义”两个极端。

   胡适是“无为政治”的提倡者。他以为,中国人有着二千年来天高皇帝远而引起的“无治主义的民族性”,“现时中国所需要的政治哲学,决不是欧美19世纪以来的积极有为的政治哲学”。[17]胡适强调政府目前还不配建设,只能做点与民休息的仁政。这一观点引发争论。支持者认为,政府职权不是“缩小”到警察权,而是“扩大”到警察权的问题,因为政府连“警察权”都不能胜任。[18]反对意见则称:“现时我们所需要的,正是欧美十九世纪以来积极有为的政治哲学,而不是二千四百年以前消极无为的政治哲学。”[19]“有为政治”与“无为政治”的争论,表现出知识界对于当时政府之角色与功能的怀疑。

   一些知识分子,则走向对强力政府的崇拜,并视之为一种世界性潮流。有论者提出:“当今世界潮流趋向于集权的政府的职务,从警察进于保育;政府的政策,从放任入于干涉。如意,如德,如俄,不消说了。就是老牌子民主共和的美国,近来已走上这条路了。”[20]钱端升认为,民主政治不可补救的缺点是无法承担现代国家繁重的经济职能,中国是个一切落后的国家,需要有能力有理想的独裁来推动沿海工业化,带动内地农业,“无论是增进人民的智识及健康也好,或增加人民生产能力也好,没有一个强有力的政府,必绝对无成的”。[21]他甚至主张中国“应努力培植一个极权国家,以立足于世界之上”。[22]

   一些主张三民主义为体,法西斯主义为用的人,更公开宣传“党国一元主义”的强力政府论。他们以“强力”作为国家的本质,基于“强力”契约而演进的国家,“力”之“动向”便成为国家本质的唯一因素。国家生存的要素也不再只是人民、领土、主权,还应包括“组织力”。不论古时封建国家,或是现代民族国家,国家的主要作用皆为权力的强势发挥。强力政治的两根支柱一为强力,二为法律,应以事实上的强力,缔造法律的强力。事实上的强力,就是强有力的人缔造的强有力的政府。[23]“党国一元主义”是强力政治的要素,强力政治是党和国的合一,党是国的灵魂,国是党的外体。要公开仿效俄、意的独裁制,集权于中央,中央政府以领袖为中心,将领袖的贤明判断作为强力政治之出发点。

   在大讨论中,出现了看似中间立场的看法,这就是民意监督、权力制衡下的“强有力政府论”。其代表人物,当属“独立评论”派的陈之迈、张佛泉,“再生”派的张君劢、张东荪、朱亦松等。

   陈之迈指出,19世纪民治的勃兴正值放任主义风行,软弱政府为人所称道;20世纪后,国家为社会服务的观念勃兴,政治家更趋向于积极。以前人民要求政府“无为”,现在人们要求政府“服务”,在非常时期更要求“效率”。时代局势皆变动了,“我们是守着十九世纪欧西的理想而甘心做它的最后壁垒或为它不惜牺牲呢?还是放眼去看二十世纪的潮流而求其适应?”[24]

   陈之迈强调,中国不应在国难当头时,将政府搞得无能而软弱。欧美各国面临危机或战事时,政府改组常表现出如下共性:事权集中到少数或者一人手中;政治领袖与军事领袖密切联络或合二为一;各政党消除党见一致对外;限制平时的种种自由;某些重要的宪法保障暂时搁置。当然,如此强有力的政府是不能缺乏人民监督的,人民身负监督责任才能造就优良政府。然而,政治学、政治史上的一个“哑谜”就是:“政府不许我们‘鞭挞督促’,我们从何‘鞭挞督促’?”陈之迈给这一哑谜的答案是“惟有‘鞭挞督促’才能有机会‘鞭挞督促’”,也就是说“‘鞭挞督促’是造成‘鞭挞督促’机会的唯一方法”。[25]

   具体来讲,陈之迈主张废除五院制度,改革中政会,国民党公开党内派别分歧进行政争。他认为,国民党的中央政治是“在五权分立的制度上硬装上一党专政的制度”[24],其结果是五权并不分立,一党专政的好处一无所得,其弊端在笨重低效;过去数年的经验表明,五院制的政府机构是最笨重的,“国民党制宪的目标如在产生有效率的政府,那么唯有放弃死守五院制度的精神”[26]。不过他并未提出强有力中央政府的具体细节性架构,而将之视为政治领袖们的责任。

   张佛泉跟陈之迈的看法类似,且具体提出制度设想。在张看来,旧的分权说已经过时,极端的民治主义需要自下而上,也不符合中国的国情,中国需要有自上而下的方法来适应西方文明,达到民主政治,“我一则曰:在立法机关节制之下,要尽力扩大行政权;我再则曰:在立法机关节制之下,要尽力扩大行政权”[27]。张佛泉认为,英国式的责任内阁制,是世界上效率最高、权力最大的政治组织,且不会有立法与行政对峙的流弊;应由国民党来代表国民推行这种内阁制,行政机关应有发动权,应以行政机关来发动,以立法机关来复决。[28]

   张佛泉指出,政府的力量与人民的制裁应同步增长,“中国在今日需要一个强有力的政府,但同时也要加强人民制裁(popular control)的力量”;制裁的力量应该是外在的,而不必一定是内在的,“在政府本身之内,各部不能成对峙形势,不能讲制衡。政府是好动的,是须有所作为的,不然,便与政府之本来目的相违反”。[29]但强有力政府必须受人民自由意志的制约,“政府若想集权,便须予国民以表现意志的机会。这种自由便是制裁政府的原动力”[30]。总之,舆论自由、结社自由是政府集权的条件。

   以张君劢为首的“再生派”,主张“修正的民主政治”,也是一种民意监督下的强有力政府。在他们看来,民主的精神与强有力的政府是可以相容的,“权力者,所以便行政之执行,自由者,所以保障社会文化与个人思想。二者各有范围,若为之区分适当,则一方得敏捷之政府,他方得自由发展之个人,固有兼容并存之可能”[31]。而以民主为制度、以专政为运用是可能的,“民主制度是常经,专政的运用是一时应变之计”,“我们必须稍稍修改民主政治使其具有能随时代而变的弹性”,即“在民主制度上,有一个集中的力量用以推动之”。[32]强有力的政府之所以与民主不矛盾,还在于它能促进经济平等。人民安居乐业是实现民主的前提,“在经济方面我们既主张计划经济,则要实行这种计划,自必须有一个有力量的政权不可”[33]。

   他们的基本政治主张是“修正的民主政治”,即“以民主政治为根本原则,依国情充量实现之”;“国家政事重在效率,贵乎敏活切实;社会文化欲其发展,当任其自由歧异;以此为集中与开放之分界”;“政治制度中使专门家占有地位,以减少党派操纵与捭阖之作用”。[34]

   张君劢所设想的强有力政府基于三个原则,即国家利益至上、行政权重于立法权、担任行政者事权集中且久于任上。他的方案是,以行政大纲约束行政权,国民代表会议的职责在监督财政与议定法律,不能行使不信任投票,不能非议已经确定的行政大纲,并以超然党派之上的文官制度与专家政治,提高行政效率,保障行政权的稳固,形成“集中心力之国家民主政治”[31]。

   《再生》撰稿人朱亦松提出“新时代的民治主义”的方案。他认为,中国需要强有力的中央政府,同时又应是合于民治精神的政府,这是国家权力和人民自由的妥协问题,“处今日中国国情之下,我认为唯有全国合作、网罗各党派的人才,组织一种举国一致的政府或混合的政府,方克负荷大业,和形成一个强有力的国家”[35]。他的新民治方案中,有一个各职业团体构成的全国经济议会与独立的司法机关来监督跨党派的混合政府。

   当时的人们,关注到一个新现象,这就是英美的“危机政府”。1932年,曾参与罗斯福新政的美国哥伦比亚大学公法学教授罗哲士(Lindsay Rogers)在弗吉尼亚大学作了名为“危机政府(Crisis Government)”的演讲,后成书出版。罗哲士介绍了独裁制在欧洲的兴起与传播,并详细探讨了民主国家的妥协与应对。罗哲士预言:“新式的代议制度是一定要发生的。它们在各种危机政府里已有粗糙的生长……将来议会定要限于制定普通的原则,在原则之下授予行政机关以宽大的权力。”[36]中国知识界开始认识到,“欧战以还的所谓‘危机政府’,把权力集中于领袖身上,匪特不是反民主政治的,并且是民主政治一个极大的收获”[37]。陈之迈专文研究了“危机政府”现象,归纳了英美学者的重要结论:“为应付目前的环境,政府的目的应改变为效率”;“民主政治不过是解决政治问题的和平方法”;“民主政治也能产生有效率的政府,近年来的民主国家所产生的‘危机政府’‘效率’并不减于独裁”。[38]

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文章来源:首都师范大学学报社科版2013年3期

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