李楯:利益与“始料不及”——关注影响决策的两种因素

选择字号:   本文共阅读 476 次 更新时间:2014-01-31 18:15:06

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李楯 (进入专栏)  
因为技术从来都双刃剑--技术不是科学,技术与科学不同,技术是基于一定科学认识的实践方法(科学只是认知、解释,技术则旨在改变、改造)。因此,技术的运用使与人类生存相关的物质被改造、改变,也使人类自身和人类的生存环境发生变化,时至今日,这种变化在相当程度上已是不可逆转,或者是很难逆转的了。

   我们强调"始料不及"--将大批量采用现代技术提纯或合成生产出的药物用于治疗,带来了人类的耐药性;种植业、养殖业和食品加工业的工业化生产,使农、畜药和添加剂等为害人类;造纸、制革、化工和IT业的发展,使重金属及其他有毒有害物质通过多种途径最终更多地在人体内积淀;人类无限制的发展,挤压了其他动、植物的生存空间,挤占了森林、草场、湿地、水流的空间,恶化了生态环境,增加了一些人禽、人畜共得疾病流传的可能;自然界中原影响有限的辐射,因电、核等技术的采用,危害日大,以及,煤炭、石油采掘技术和汽车、飞机制造技术等的商业应用,带来气候变化,等等。其结果都不是技术采用时的目的,也不是技术采用时"明知"的后果。

   "始料不及",告诉我们人类的认知能力是有限的。要避免"始料不及"的为害后果发生,就必须有审慎的决策思维和制度化的制衡机制。

   人们一般认为当自己直视前方时,视界内的景物都在眼前。但仪器告诉我们,在视界内,存在"生理盲点",位于"生理盲点"的景物,是看不见的,只是人不知而已。视界外的景物,如果不转向搜寻,光线暗时,如果不借助照明,也就无法看到;距离远时,须借助望远镜,目标过于微小,须借助显微镜,外有肌肤或物体遮挡,须借助X光,等等。在决策时,下工夫搜寻,尚未能穷尽,而如果疏忽,未能察觉隐患的存在,后果有时会是不堪设想的。

   未能发现问题,以至会出现"始料不及"的危害后果,原因可能有三:一是人在一定的历史时段,为方法、工具等所局限,认知能力是有限的。二是人未能尽力,因疏忽大意而未能察觉隐而未现的危害所在。三是由于主观倾向,或受主导观念左右(被催眠),本能地不向可能存在的危害方面去思考、探寻。

   由于在强大的权力系统和巨大的技术能量催生下的决策的"始料不及"的危害后果,纠错成本极高,一些危害一旦形成即难以逆转,一些危害对相当数量的人,对物种,对生态环境的伤害可能是致命的,甚至,我们也不能排除一些危害对人类和人类赖以生存的地球的伤害可能是毁灭性的。因此,在决策中,对于可能出现的"始料不及"的伤害,必须高度警惕。

    

   防止决策失误的办法——设置伦理底限及相关规制

   我们没有办法完全制止错误决策的形成。但一些规则的设立是有可能减少错误决策的形成的。

   公共卫生、食品安全、环境与生态保护,关系人的健康与生命,关系人类的繁衍,应是头等大事,故应为决策设立制度伦理规则(伦理底限)和相关规制如下:

   第一,设立多重危害叠加风险评估制度。单项的危险相对是易知的,一般法律或技术规程、技术标准等也都对一些可能有害因素设立了允许值。但应该注意的是:一,即使是每一项、每一个类别的产品的可能有害因素都在允许值内,不同项、不同类别的产品的叠加食用或使用,或者是在人类食物链或人体内的积淀或代代相因,就可能使有害因素超越允许值而为害。二,各种不同的危害是会因偶然的因素而叠加发生的,洪水、泥石流叠加,而与人工设施建筑于不宜地段相遇,地震、海啸叠加,而致核设施的核泄漏,都提醒我们必须注意多项危害叠加发生风险及其可能造成的巨大危害。

   要做到对多重危害做叠加风险评估,就必须有制度保障使多部门、多学科在决策前知道即将进行的决策,并有充足的时间和必要的条件(包括一定的资金)能够拿出本部门、本学科的意见来,参与多重危害叠加风险评估。

   第二,在决策机构和立法机构,设立与公共卫生、食品安全、环境与生态保护相关决策的伦理委员会。伦理委员会由技术专家、科学家、人文-社会科学家和伦理学家组成。伦理委员会应该在有关公共卫生、食品安全、环境与生态保护的重大决策前,向决策者提出报告。当伦理委员会认为一项决策可能将面对重大伦理阻障时,决策者如不采纳伦理委员会的报告中的意见,坚持原拟定的决策,应于决策前将伦理委员会的报告与相反、相关意见公之于众。

   第三,设立决策者、投票表决权人,以及参与论证、提供专家意见专家的责任制。

   立法机构外的党政系统在决策中应以个人承担责任,重大决策的意见表述应以个人名义书写,本人签字;多人意见完全相同,可由一人书写,所有持同一意见的人签字。决策因参与决策、有投票表决权人的多数支持而形成。决策形成后,导致决策形成的多数人意见作为决策理由和决策一并公布,其他不同意见,亦随决策和决策理由公布。

   参与论证、提供专家意见专家的意见表述亦应以个人名义书写,本人签字;多人意见完全相同,由一人书写,持同一意见的人签字。所有专家意见均随决策一并公布。公布时,按对决策形成支持、反对,及另有主张的次第排列。

   官员和专家的意见及署名公开,旨在要求官员和专家负起责任来,不要隐匿观点,持因循、投机态度,规避责任。决策错误,对官员带来的应是问责,专家,也应承担道义上的责任。

   以上制度设置的依据,部分源于早已颁布实施的国务院《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》规定:"要按照'谁决策、谁负责'的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一"。规定不细化,就永难落实。

   第四,对事关人的健康、生命的公共卫生、食品安全、环境与生态保护方面的决策,为防止"始料不及"不可逆转的危害发生,应设立须有充足证据证明绝对无害方能通过的严格决策制度,也就是决策的制度伦理底限。这种决策的制度伦理底限要求:在事关人的健康、生命,且决策一旦实施,其后果即不可逆转时,对决策的要求,不是要证明有害才不能通过,而是只要不能证明绝对无害,即不能通过。

    

   防止决策失误的办法——公众参与

   公众参与,不能保证杜绝决策失误;但以今天的基础理念来看,一个一个的人,是法律上的权利主体,是国家权力的源头;他们是有权参与决策的。晚近于代议制之外发展起来的远程民主、协商民主等,都是公众参与的方法。

   同时,置决策于阳光之下,确实能起到一定的利益制衡的作用,避免一些不当决策的形成。

   公众参与需要一定的规则。这些规则的制度化是公众参与有效的保障。

   首先,政府及与民众利益密切相关的公共企业、事业单位的信息公开,是公众参与的前提。

   "行政机关公布的信息应当全面、准确、真实","决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅"(国务院《全面推进依法行政实施纲要》)。像转基因农产品的研发试验、商业种植和进入市场这样的事,因其有可能影响到公民的健康,涉及公民的选择权,政府是不得以国家机密,相关企业、事业单位是不得以商业机密为由,拒绝公开信息的。

   其次,须有制度保障,使决策者和绝大多数公众在清晰可辨识的不同主张面前,能够做出真正符合自己愿意的判断和选择--即不因误导或误解而做出不当选择。

   一般情况下,面对专门技术、专门知识,非专业的人往往是缺乏判断和选择能力的,但常识又告诉我们,当两个同一专业而主张不同的专家,就同一个问题进行针锋相对的辩论时,即使是非专业的人一般也是能够判定谁说得更有道理些。

   生命科学、基因技术,正是这样一种一般人(在相当多的情况下,决策者和公众中的绝大多数,正是这种非专业的"一般人")难以在专家指天划地、口吐莲花、充斥着数据和专业语汇的讲说中判明是非对错的问题场域--特别是当一些专家的意见被屏蔽,独占或主导话语权的专家自说自话,所使用概念,听者无从把握,所使用数据,听者无从想像、对比的时候。因此,我们需要一种制度保障,帮助人们梳理问题,解释概念和数据的意义及其背后的道理,以使决策者和公众能够做出自己的判断。

   仍以转基因技术为例,如下一些问题,是非专业的决策者和公众所无从判别的--如果决策者和公众在讲不清理由的情况下做出了选择,我们只能认为这些选择只是基于感觉或非理性思考的。在这种情况下,国家机关有责任提供非专业人能听懂的解释,国家机关需要提供即将做出的或交付表决的政策法律文本、制定或通过这一政策法律的理由、相关的背景材料及数据、专家的解说(特别是当专家意见不同时,同一问题的不同专家的解说)、本国历史上的和别国的政策法律规定、本国历史上的和别国的相关(在类似问题上的)政策法律规定、相关统计数据、实验数据所表明意思的分析、解说,以供决策者和公众去做出自己的判断和选择。国家机关和传媒都应提供平台,以使不同的意见、主张能够充分地论争辩驳。专家也有责任面对社会为非本专业的人做出解说,有责任回答来自决策者和公众的问题--这些问题是:转基因技术使不同物种的基因相互融合,是否有充足证据证明可以控制后果,避免造成基因污染,引发生物安全问题?是否有充足证据证明转基因食品对人体、对人类繁衍绝对无负面作用?转基因技术能否增加粮食产量?转基因技术能否减少农业生产投入?当一种转基因农作物具有某种抗病虫害、抗除草剂特性时,是否就会在整体上减少杀虫剂、除草剂的使用?转基因农作物的种植对整体的环境-生态保护有无负面作用?转基因食品是否会导致某些人的过敏反应?转基因食品在动物试验中的不良反映是否属实,会否表现于人体?人类是否应为基因技术设立伦理限制,如须设置,其伦理限制应设于何处,理由是什么?

   一个社会应有一种机制,使事关人的健康等基本利益和人类永续发展的政策法律制定,在国家机关、传媒、专家各尽其责,决策者和公众都能于相关主张、证据充分展现,于各种不同的意见充分论争辩驳后,做出自己的判断的条件下完成;且在完成的过程中,有充分的公众参与。

   在内容上充分地,有充足时间地论争辩驳,对减少决策失误,是必要的。相对其他各国,中国的决策在多数情况下都是过快和少论争辩驳的。

   再次,政策的抉择应在尽可能全面地分析不同的主张、证据之后做出。因此,在政策抉择之前,尽可能地听取一切能够找得到的不同主张,尽可能地搜寻一切可替代的方案,进行充分地比较分析,是可以减少决策失误的。中国习惯了的决策往往只是通过方案或否定方案,少有多种方案的对比选择。

   最后,听证,是一种有效的保障决策者能够充分听取不同意见,便于公众广泛参与的制度。

   由于转型中的中国是从计划经济体制时期走来,听证至今有名无实--听证应作为国家机关日常工作的一种方式;应设置严格、周密的程序规则,以使听证会区别于座谈会、论证会或者是意见征集会。听证作为一种制度,认可当一些人的利益可能因决策而被改变时,有权事先知道,有权在决策前向决策者陈述自己的主张和提出支持自己的主张的证据。听证适用异议优先的原则,以制度保障不能排除任何不同意见在听证会上的陈述。听证应由中立和利益无涉的法律职业者主持,应分问题针锋相对地进行;听证陈述人的书面证言应事先公开,听证陈述人在做简单陈述后,主要是须回答听证主持人和听证人的提问。听证是公开的,任何人都有权查阅包括听证记录在内的一切相关材料(包括视听资料)。听证制度要求决策者只有在公平地听取和比较不同的主张和证据,并阐释为什么支持一种主张、采信一些证据的理由的前提下所做的决策才是具有合法性的。听证可以在互联网上进行,通过互联网进行的政府多部门协同听证,以在一定程度上突破时、空局限,便于更多的公众参与,且可降低成本。

   广泛采用听证以便于公众参与决策的政治合法性依据,在于十七大报告提出的要保障公民的"知情权、参与权、表达权、监督权","扩大公民有序政治参与"。此前,十六大报告即提出要"建立社会听证制度","完善重大决策的规则和程序","防止决策随意性"。此后的国务院《全面推进依法行政实施纲要》也提出:"社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项",应当通过举行听证会等形式"广泛听取意见"和"对重大事项,行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的,行政机关应当组织听证"。

  

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