李宝明:风险视角下的政府与市场关系

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2014-01-26 23:12:49

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李宝明  

    

   [摘要] 政府与市场的划分,取决于人类生活所同时面临的两种不同性质的风险。损失风险属于公共风险,归政府治理。机会风险属于私人风险,归市场治理。市场经济就是风险经济,市场机制就是在一定的制度环境下,市场主体自主地将自己的产权与他人进行交换的风险机制。我国深化经济体制改革的任务,就是向市场注入风险机制,解决制度环境、市场主体、产权制度、行政垄断等问题。

   [关键词] 私人风险 公共风险 政府职能 市场经济 风险机制

    

   一、问题的提出

   政府与市场关系问题是我国经济学理论中的一个重要的综合性的问题,涉及到一系列具体问题,包括政府与市场如何分界?政府与市场各有什么职能或功能?政府职能如何转型?等等。

   我国经济学引入了西方的市场失灵理论和公共产品理论,认为市场本身不能解决的问题归政府治理,如生产和消费的外部效应、垄断、收入分配不公、信息不充分、经济波动,等等;政府的职能在于向社会提供非竞争性、非排他性的公共产品,如法律制度、国防,等等。市场失灵理论和公共产品理论对我们认识政府与市场的关系有相当启发,但是,这种启发在理论上和实践上都有不少局限性。

   十多年来,刘尚希发表了一系列文章,从风险理性、公共风险、私人风险的角度,阐释政府与市场关系问题,他认为:政府职能取决于公共风险,而不取决于市场失灵,“在市场经济社会,政府与市场的分工,实质上是不同性质风险的归宿划分。私人风险与市场相匹配,公共风险与政府相匹配。这种对应关系作为一种制度安排,应当说是一种有效的选择。这已为中外社会实践正反两个方面的经验教训所证明。” 2

   我认为,刘尚希同时厘清了政府与市场各自的范围和功能,是一种理论上的突破,非常值得关注,但也留下不少重要问题需要深入探讨,比如,如何从一般风险理论认识政府与市场的关系?私人风险与公共风险有什么样的具体特征?私人风险和公共风险有哪些具体内容?等等。

   风险是普遍存在的客观现象,也是社会建构的主观现象。风险是日常生活的概念,也是科学的概念。一般风险理论起源于保险学,在一般风险理论中,风险可以分为机会风险和损失风险,机会风险指可能获利也可能发生损失的情形,如赌博、投资等;损失风险指不可能获利只可能发生损失的情形,如地震、传染病、环境污染、社会骚乱等。不同语境下,人们总是灵活地使用风险概念,有时指机会风险,有时指损失风险,有时指损失的不确定性,有时指损失本身。我从事过保险行业,对一般风险理论有一定了解。在学术研究中发现,如果我们从一般风险理论考察政府与市场的关系,会有很多新的认识。

    

   二、政府与市场的分界

   在一个自由的社会中,每个人的活动,比如衣食住行、就业、投资、创业、消费、休闲、选择生活伴侣,等等,在一定准则内,可以这样做那样做,也可以不这样做那样做。不管怎样,都会有不确定性的后果,可能对自己有利,也可能不利。这些有着不确定性后果的活动,都属于私人风险。概而言之,私人风险包括身、心、名、利四个方面。身指身体健康、人身自由、人身关系、感官享乐等,心指个人的心境、信仰和精神世界,名指人们通过交际、言论、结社、竞选等活动所追求的社会名誉和地位,利指人们所追求和享有的财产。

   私人风险基本上是机会风险,其主要特征是:一,风险因自愿行为和选择而发生;二,风险的有利以及不利后果由私人承担;三,私人有能力判断风险的概率以及损失、收益的大小;四,私人有能力管理和控制风险;五,可以通过契约方式联合起来共同应对某些风险;六,常常可以获得与风险有关的信息;七,风险一般是可接受风险。这里所说的私人,包括自然人,也包括非属于政府的各种社会组织,例如家庭、企业、社会团体等。

   无数的无限多样化的私人风险治理活动就构成了市场。人们在市场中的行为是相互影响的,互为风险,互为机遇。竞争机制、价格机制、供求机制等市场机制,都是以风险为核心的。在市场中,每个人都是风险人、经济人、理性人。市场的范围,就是私人风险治理,就是人们的自主选择行为。市场的功能和意义,就是使人们能够通过平等的自由的交易活动,去实现私人的生活计划和目的,获得身心名利的综合发展,获得幸福。当然,市场并不是完美无缺的,在市场失灵的地方,政府应当发挥其相应的作用。

   市场和私人风险治理天然地与公民自由权有关。公民没有自由权,也就根本谈不上私人风险治理,个体生存就缺乏意义,社会发展也必然失去动力和活力。我国改革开放之所以能取得巨大成就,根本原因就在于建立了市场机制,公民有了私有财产权、自由就业权、生产经营自主权等等。应当看到,很多改革措施是一种经济政策,同时也是一种政治进步。

   人们的生活中必然面临着战争、地震、传染病等风险,这类风险是损失风险,是公共风险,其主要特征有:一,每个人的生命、财产和权利都可能受到风险的侵害;二,每个人都需要风险治理的保护,都有受益权,在受益权方面没有排他性;三,个人在享有风险治理利益方面没有竞争性,某个人的受益并不减少他人的受益;四,风险不是个人冒险行为的结果;五,个人无法预料、抵御和逃避风险;六,个人难以获得与风险有关的信息;七,风险是个人难以承受的。

   市场和社会个体是无法有效地应对和治理公共风险的,公共风险只能由政府进行治理。政府就是一个社会的保险公司,“为每一个社会成员提供市场所不能提供的各种‘保险’,社会成员所缴纳的税收本质上就是一种‘保险费’。” 3这也意味着,如果政府治理公共风险的效果不好,或者收取“保险费”过高,社会成员将会以一定方式重新选择政府。

   划分公共风险就是划分政府职能,考虑逻辑合理性和政府运行实践相关性等因素,公共风险可以分为以下互相关联的六大类型:

   其一、政治风险,指政治性的社会对抗的风险,包括普通社会成员破坏法治、反对国家权威的风险,也包括行政、司法、立法机构及其组成人员破坏法治的风险。

   其二,经济风险,指国家宏观经济运行中发生的系统性的风险。市场要素配置失衡、信用恶化等多种因素都可以形成经济风险。经济风险会带来生产及交易活动停滞、通货膨胀、失业、财产贬值、资源浪费等恶果,并引发其他公共风险。

   其三,公众风险,指对不特定的社会公众的人身和财产造成损害的风险,主要包括生活及生产经营活动、犯罪、危险物品、科技成果使用、产品消费、环境污染、自然灾害、传染病等等。

   其四,个人风险,指与社会成员基本的教育、养老、救助、医疗等保障有关的风险。绝大部分情况下,人们并非由于个人的主观原因才陷入需要政府帮助的困境。如果政府对一些社会成员不提供基本的保障,这些人为了自己的生存,在客观上和主观上都会成为整个社会的风险源。政府提供有关保障,主要是出于现实主义的保护社会的需要,而不是福利、伦理、人道主义。

   其五,涉外风险,指与国际关系有关的风险。每个国家都希望自己更加安全,都可能对内对外隐瞒自己的风险,向他国输出风险,防范他国风险的输入,限制他国风险治理的能力和效果,当然,也都希望进行风险治理合作。

   其六,国防风险。

   政府存在的必要性及合理性就是治理公共风险,人们所说的政府提供公共产品、维护公共利益的职能,在主要方面也就是治理公共风险、提供公共安全的职能。上述六类公共风险在我国宪法中都有所规定,政府治理这些公共风险,也就是在履行宪法。

   有观点认为政府具有为公民增加福利的职能,这是一种模糊的观点。政府的职能是将公民通过纳税而转移的风险集中起来进行治理,为公民自己增加自己的福利提供环境支持。西方宪政理论认为,“社会问题大都通过私人之间的互动来解决,法律和市场使这种互动成为可能。社会福利的增进是通过私人的努力而不是通过政府的行动来实现的。” 4这实际是在强调,公民福利的增加,主要应通过私人风险治理来实现。

   以公共风险治理为标准,可以看出我国政府在履行职能方面还存在以下两大问题,需要切实加以解决。

   其一,越位问题。越位是指政府职能、政府行为超越了公共风险治理的界限,政府之手伸的太长、太多。国有企业是政府在市场中的越位和延伸,但是多数国有企业不具有治理公共风险的属性,应当退出市场。文化、体育、高等教育等事业没有公共风险属性,原则上不应当属于政府职能的范围。公共风险治理如果具有全民、全国地域的属性,则应成为中央政府的职能,否则,则应成为地方政府的职能,中央政府不能越位。“三公”费用等公共财政开支很少涉及公共风险治理问题,原则上应当取消,至少应当大幅度削减。对不涉及公共风险的事项,政府不应当设置行政审批及许可,已经设置的应当尽快取消。政府完全可以通过备案制、行政检查等方式,对有关事项进行监督、管理和规范。

   其二,失位问题。失位是指政府治理公共风险有不足,有缺失,政府之手还没有伸到位。在个人风险治理上,政府的很多工作还没有到位,还没有建立全面的公平的社会保障体系。对于如何治理各类公共风险,特别是如何运用货币政策和财政政策控制经济风险,政府还缺乏经验,需要不断学习和探索。在治理政治风险、公众风险方面,很多时候还不能严格依法办事。各类公共风险治理都与政治体制及政治理念高度相关,我们的政治体制及政治理念还有不少与公共风险治理不相适应的地方,需要能进行必要的改革或调整。

    

   三、风险理念的实证研究

   上述分析是逻辑上的演绎与归纳分析,也是符合生活常识与历史事实的,能够初步说明机会风险-私人风险-市场的对应关系,以及损失风险-公共风险-政府的对应关系。这种对应关系的预设前提是人类具有将机会风险及损失风险“分而治之”的风险理念与本能。要从根本上说明有关问题,无疑需要对这种风险理念和本能进行科学实证分析。

   幸运的是,有不少科学研究能够支持我们所需要的实证分析。风险认知的实证研究表明,社会大众完全懂得对私人风险和公共风险进行归纳和区别。在一项对694名北京市居民的调查中, 5居民所认为的“高风险因素群”是国内动乱、经济风险、食品安全、能源风险等,这些风险都是公共风险,而不是私人风险。在一项229人参与的研究中, 6所列出的46种风险有公共风险,也有私人风险;参与者所认为的对社会而言的高风险因素,大多为公共风险,国内动乱和核战争被认为是最高风险,所认为的对社会而言的低风险因素,都属于私人风险,如登山、滑雪、辞职等。在一项2133个有效样本的研究中, 7北京等三地公众对15种风险的社会危害性进行了排序,排序有着明显的公共风险与私人风险之别,而且公共风险的社会危害性普遍高于私人风险,其中三地公众一致将核泄漏、传染病、地震这三种公共风险,视为社会危害性最大的前三种风险,而且普遍将房价上涨、看病难、贫富加大这三种私人风险,视为社会危害性最小的三种风险。

风险认知研究涉及到个体对风险的分类、趋避倾向等问题。美国学者斯塔尔在1969年就指出,公众对自愿活动风险(如滑雪)的可接受程度,大约是非自愿活动风险(如食品添加剂)的1000倍。 8很显然,私人风险都是自愿活动风险,公共风险都是非自愿活动风险。中外学者进行的风险认知研究,对认识政府与市场的关系有特殊的意义,说明人类追求私人风险自治的自由,并且组成政府治理公共风险,(点击此处阅读下一页)

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