李宝明:风险视角下的政府与市场关系

选择字号:   本文共阅读 802 次 更新时间:2014-01-26 23:12

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李宝明  

 

[摘要] 政府与市场的划分,取决于人类生活所同时面临的两种不同性质的风险。损失风险属于公共风险,归政府治理。机会风险属于私人风险,归市场治理。市场经济就是风险经济,市场机制就是在一定的制度环境下,市场主体自主地将自己的产权与他人进行交换的风险机制。我国深化经济体制改革的任务,就是向市场注入风险机制,解决制度环境、市场主体、产权制度、行政垄断等问题。

[关键词] 私人风险 公共风险 政府职能 市场经济 风险机制

 

一、问题的提出

政府与市场关系问题是我国经济学理论中的一个重要的综合性的问题,涉及到一系列具体问题,包括政府与市场如何分界?政府与市场各有什么职能或功能?政府职能如何转型?等等。

我国经济学引入了西方的市场失灵理论和公共产品理论,认为市场本身不能解决的问题归政府治理,如生产和消费的外部效应、垄断、收入分配不公、信息不充分、经济波动,等等;政府的职能在于向社会提供非竞争性、非排他性的公共产品,如法律制度、国防,等等。市场失灵理论和公共产品理论对我们认识政府与市场的关系有相当启发,但是,这种启发在理论上和实践上都有不少局限性。

十多年来,刘尚希发表了一系列文章,从风险理性、公共风险、私人风险的角度,阐释政府与市场关系问题,他认为:政府职能取决于公共风险,而不取决于市场失灵,“在市场经济社会,政府与市场的分工,实质上是不同性质风险的归宿划分。私人风险与市场相匹配,公共风险与政府相匹配。这种对应关系作为一种制度安排,应当说是一种有效的选择。这已为中外社会实践正反两个方面的经验教训所证明。” 2

我认为,刘尚希同时厘清了政府与市场各自的范围和功能,是一种理论上的突破,非常值得关注,但也留下不少重要问题需要深入探讨,比如,如何从一般风险理论认识政府与市场的关系?私人风险与公共风险有什么样的具体特征?私人风险和公共风险有哪些具体内容?等等。

风险是普遍存在的客观现象,也是社会建构的主观现象。风险是日常生活的概念,也是科学的概念。一般风险理论起源于保险学,在一般风险理论中,风险可以分为机会风险和损失风险,机会风险指可能获利也可能发生损失的情形,如赌博、投资等;损失风险指不可能获利只可能发生损失的情形,如地震、传染病、环境污染、社会骚乱等。不同语境下,人们总是灵活地使用风险概念,有时指机会风险,有时指损失风险,有时指损失的不确定性,有时指损失本身。我从事过保险行业,对一般风险理论有一定了解。在学术研究中发现,如果我们从一般风险理论考察政府与市场的关系,会有很多新的认识。

 

二、政府与市场的分界

在一个自由的社会中,每个人的活动,比如衣食住行、就业、投资、创业、消费、休闲、选择生活伴侣,等等,在一定准则内,可以这样做那样做,也可以不这样做那样做。不管怎样,都会有不确定性的后果,可能对自己有利,也可能不利。这些有着不确定性后果的活动,都属于私人风险。概而言之,私人风险包括身、心、名、利四个方面。身指身体健康、人身自由、人身关系、感官享乐等,心指个人的心境、信仰和精神世界,名指人们通过交际、言论、结社、竞选等活动所追求的社会名誉和地位,利指人们所追求和享有的财产。

私人风险基本上是机会风险,其主要特征是:一,风险因自愿行为和选择而发生;二,风险的有利以及不利后果由私人承担;三,私人有能力判断风险的概率以及损失、收益的大小;四,私人有能力管理和控制风险;五,可以通过契约方式联合起来共同应对某些风险;六,常常可以获得与风险有关的信息;七,风险一般是可接受风险。这里所说的私人,包括自然人,也包括非属于政府的各种社会组织,例如家庭、企业、社会团体等。

无数的无限多样化的私人风险治理活动就构成了市场。人们在市场中的行为是相互影响的,互为风险,互为机遇。竞争机制、价格机制、供求机制等市场机制,都是以风险为核心的。在市场中,每个人都是风险人、经济人、理性人。市场的范围,就是私人风险治理,就是人们的自主选择行为。市场的功能和意义,就是使人们能够通过平等的自由的交易活动,去实现私人的生活计划和目的,获得身心名利的综合发展,获得幸福。当然,市场并不是完美无缺的,在市场失灵的地方,政府应当发挥其相应的作用。

市场和私人风险治理天然地与公民自由权有关。公民没有自由权,也就根本谈不上私人风险治理,个体生存就缺乏意义,社会发展也必然失去动力和活力。我国改革开放之所以能取得巨大成就,根本原因就在于建立了市场机制,公民有了私有财产权、自由就业权、生产经营自主权等等。应当看到,很多改革措施是一种经济政策,同时也是一种政治进步。

人们的生活中必然面临着战争、地震、传染病等风险,这类风险是损失风险,是公共风险,其主要特征有:一,每个人的生命、财产和权利都可能受到风险的侵害;二,每个人都需要风险治理的保护,都有受益权,在受益权方面没有排他性;三,个人在享有风险治理利益方面没有竞争性,某个人的受益并不减少他人的受益;四,风险不是个人冒险行为的结果;五,个人无法预料、抵御和逃避风险;六,个人难以获得与风险有关的信息;七,风险是个人难以承受的。

市场和社会个体是无法有效地应对和治理公共风险的,公共风险只能由政府进行治理。政府就是一个社会的保险公司,“为每一个社会成员提供市场所不能提供的各种‘保险’,社会成员所缴纳的税收本质上就是一种‘保险费’。” 3这也意味着,如果政府治理公共风险的效果不好,或者收取“保险费”过高,社会成员将会以一定方式重新选择政府。

划分公共风险就是划分政府职能,考虑逻辑合理性和政府运行实践相关性等因素,公共风险可以分为以下互相关联的六大类型:

其一、政治风险,指政治性的社会对抗的风险,包括普通社会成员破坏法治、反对国家权威的风险,也包括行政、司法、立法机构及其组成人员破坏法治的风险。

其二,经济风险,指国家宏观经济运行中发生的系统性的风险。市场要素配置失衡、信用恶化等多种因素都可以形成经济风险。经济风险会带来生产及交易活动停滞、通货膨胀、失业、财产贬值、资源浪费等恶果,并引发其他公共风险。

其三,公众风险,指对不特定的社会公众的人身和财产造成损害的风险,主要包括生活及生产经营活动、犯罪、危险物品、科技成果使用、产品消费、环境污染、自然灾害、传染病等等。

其四,个人风险,指与社会成员基本的教育、养老、救助、医疗等保障有关的风险。绝大部分情况下,人们并非由于个人的主观原因才陷入需要政府帮助的困境。如果政府对一些社会成员不提供基本的保障,这些人为了自己的生存,在客观上和主观上都会成为整个社会的风险源。政府提供有关保障,主要是出于现实主义的保护社会的需要,而不是福利、伦理、人道主义。

其五,涉外风险,指与国际关系有关的风险。每个国家都希望自己更加安全,都可能对内对外隐瞒自己的风险,向他国输出风险,防范他国风险的输入,限制他国风险治理的能力和效果,当然,也都希望进行风险治理合作。

其六,国防风险。

政府存在的必要性及合理性就是治理公共风险,人们所说的政府提供公共产品、维护公共利益的职能,在主要方面也就是治理公共风险、提供公共安全的职能。上述六类公共风险在我国宪法中都有所规定,政府治理这些公共风险,也就是在履行宪法。

有观点认为政府具有为公民增加福利的职能,这是一种模糊的观点。政府的职能是将公民通过纳税而转移的风险集中起来进行治理,为公民自己增加自己的福利提供环境支持。西方宪政理论认为,“社会问题大都通过私人之间的互动来解决,法律和市场使这种互动成为可能。社会福利的增进是通过私人的努力而不是通过政府的行动来实现的。” 4这实际是在强调,公民福利的增加,主要应通过私人风险治理来实现。

以公共风险治理为标准,可以看出我国政府在履行职能方面还存在以下两大问题,需要切实加以解决。

其一,越位问题。越位是指政府职能、政府行为超越了公共风险治理的界限,政府之手伸的太长、太多。国有企业是政府在市场中的越位和延伸,但是多数国有企业不具有治理公共风险的属性,应当退出市场。文化、体育、高等教育等事业没有公共风险属性,原则上不应当属于政府职能的范围。公共风险治理如果具有全民、全国地域的属性,则应成为中央政府的职能,否则,则应成为地方政府的职能,中央政府不能越位。“三公”费用等公共财政开支很少涉及公共风险治理问题,原则上应当取消,至少应当大幅度削减。对不涉及公共风险的事项,政府不应当设置行政审批及许可,已经设置的应当尽快取消。政府完全可以通过备案制、行政检查等方式,对有关事项进行监督、管理和规范。

其二,失位问题。失位是指政府治理公共风险有不足,有缺失,政府之手还没有伸到位。在个人风险治理上,政府的很多工作还没有到位,还没有建立全面的公平的社会保障体系。对于如何治理各类公共风险,特别是如何运用货币政策和财政政策控制经济风险,政府还缺乏经验,需要不断学习和探索。在治理政治风险、公众风险方面,很多时候还不能严格依法办事。各类公共风险治理都与政治体制及政治理念高度相关,我们的政治体制及政治理念还有不少与公共风险治理不相适应的地方,需要能进行必要的改革或调整。

 

三、风险理念的实证研究

上述分析是逻辑上的演绎与归纳分析,也是符合生活常识与历史事实的,能够初步说明机会风险-私人风险-市场的对应关系,以及损失风险-公共风险-政府的对应关系。这种对应关系的预设前提是人类具有将机会风险及损失风险“分而治之”的风险理念与本能。要从根本上说明有关问题,无疑需要对这种风险理念和本能进行科学实证分析。

幸运的是,有不少科学研究能够支持我们所需要的实证分析。风险认知的实证研究表明,社会大众完全懂得对私人风险和公共风险进行归纳和区别。在一项对694名北京市居民的调查中, 5居民所认为的“高风险因素群”是国内动乱、经济风险、食品安全、能源风险等,这些风险都是公共风险,而不是私人风险。在一项229人参与的研究中, 6所列出的46种风险有公共风险,也有私人风险;参与者所认为的对社会而言的高风险因素,大多为公共风险,国内动乱和核战争被认为是最高风险,所认为的对社会而言的低风险因素,都属于私人风险,如登山、滑雪、辞职等。在一项2133个有效样本的研究中, 7北京等三地公众对15种风险的社会危害性进行了排序,排序有着明显的公共风险与私人风险之别,而且公共风险的社会危害性普遍高于私人风险,其中三地公众一致将核泄漏、传染病、地震这三种公共风险,视为社会危害性最大的前三种风险,而且普遍将房价上涨、看病难、贫富加大这三种私人风险,视为社会危害性最小的三种风险。

风险认知研究涉及到个体对风险的分类、趋避倾向等问题。美国学者斯塔尔在1969年就指出,公众对自愿活动风险(如滑雪)的可接受程度,大约是非自愿活动风险(如食品添加剂)的1000倍。 8很显然,私人风险都是自愿活动风险,公共风险都是非自愿活动风险。中外学者进行的风险认知研究,对认识政府与市场的关系有特殊的意义,说明人类追求私人风险自治的自由,并且组成政府治理公共风险,是一种风险理性,是一种本能。

我们有必要深入探究下去,人类为什么懂得区别对待公共风险和私人风险呢?人类的风险理性是怎样形成的呢?有什么更深刻、更丰富的内涵呢?

刘尚希非常重视将其观点建立在坚实的学理基础上,在2010年他指出,“风险理性是基于人类进化过程中应对各种不确定性的经验积累而形成”,包括个体风险理性和公共风险理性,前者使个体应对市场不确定性可能带来的损失,后者“为集体成员提供一种社会化的预警机制,通过集体行动,最终‘沉淀’为各种不同层次的制度,以防范和化解公共风险。” 9

我认为,刘尚希所言的“风险理性”也可以称为“风险应对机制”。人类在生物进化过程中,为了应对各种生存压力,适应严酷的风险环境,进化形成了复杂的风险应对机制。现代人都有一个“石器时代的脑”, 10这个脑实际上就是形成于上百万年的石器时代的风险应对机制。在文明进化过程中,新的刺激因素使得风险应对机制不断丰富、完善,这些因素包括人类自我意识发展、群体规模扩大、生存风险环境变化、科技发展、个人与社会关系复杂化、利益多样化,等等。

风险应对机制体现在基因和文化中,包括神经生理机制、心理机制、行为模式、社会制度等内涵,具有风险感知、风险识别、风险转移、风险选择、风险沟通、风险处置等功能,涉及个体行为以及社会机制的复杂多样的趋向和选择,如个体与群体、合作与竞争、信任与制约、奖励与惩罚、利己与利他、理性与冲动,等等。例如,人们总是本能地计算风险和收益,并采取相应的策略,总是选择以较小的风险避免较大的风险;为了应对某些重大的个人无法应对的风险,人们愿意与他人进行合作;为了个人或群体的安全,人们可能主动增加其他个体或群体的风险,会对违反合作规则以及制造风险的人进行告诫、惩罚和报复;对某些可以控制和预料的风险,人们愿意自行冒险,并独自享有冒险所得利益;在防范风险、获得安全方面,人们有“搭便车”的心理,也有反对“搭便车”的心理;如果人们的行为客观上会使他人减免风险或责任,人们可能放弃该行动,或者要求他人做出补偿;能够给他人和群体带来安全、减免风险的人受到群体的尊重,具有较高的社会地位;在不增加个人风险的情况下,人们愿意告知他人有关险情,或者救助他人脱离风险。我们所探讨的很多经济学问题,都与这些风险应对机制有关。

人类的风险应对机制是人类行为的基本模式和统一解释,对经济、宗教、政治、伦理、法律等现象,有着根本性的支配作用。只有从人类的风险应对机制出发,也就是说从人类行为科学出发,从经济学、政治学、人类学、心理学等多学科的角度和语境出发,我们才能透彻地认识政府与市场的关系等经济学问题。

 

四、经济体制改革与完善市场经济

党的十八大报告指出:“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。”这为经济体制改革指明了方向。

要深化经济体制改革,我们首先需要搞清楚什么是市场?什么是市场规律或市场机制?经济学理论认为,市场机制主要有价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制。由于这几个机制是互相关联的,我们可以从风险机制出发定义市场机制,市场机制就是在一定的制度环境下,市场主体自主地将自己的产权与他人进行交换的风险机制。市场经济就是风险经济,每个市场主体的行为,与生态系统中的生物一样,都遵循着一定的风险应对机制。市场如同生态系统一样,具有自稳定、自平衡、自发展、自淘汰的机制及功能。

我国计划经济时期,市场经济被否定和打击,政府完全取代了市场。我们现在的主要问题是,市场经济从无到有的时间并不长,市场机制只是初步建立,还很不健全,很多制度性历史性的问题并没有解决。总的来说,如何深化经济体制改革的问题,就是继续完善市场经济或市场机制的问题。从市场机制的基本定义出发,我们需要采取措施,着重解决以下问题。

其一,制度环境。制度环境问题主要是法治问题,市场经济天然地是法治经济,法治为市场运行提供了一个确定性的制度支持和环境,使市场主体对自己行为的利害得失风险能够进行某些分析判断。

法治对市场经济的支持主要有三个方面,一是立法,法律为市场主体从事市场行为提供工具、手段和界限,这些法律主要是有关的民事商事法律。二是执法,政府应当严格依法办事,平等地为市场主体的行为提供支持和服务,严格监督市场行为,惩治违法行为,不能通过市场寻租谋利,不能违法获取税费等利益。三是司法,对市场主体之间的纠纷,以及市场主体与政府之间的纠纷,法院应当依法进行审判。缺乏立法,市场经济就不会发达;执法不严,市场经济就变成违法经济、权贵经济、诈骗经济;司法不公,市场经济就会变成暴力经济。我国古代的商品经济曾经十分发达,但是一直无法发展成为市场经济或资本主义经济,其原因就是缺乏法治,这个历史教训不能不吸取。

其二,市场主体。市场经济中,市场主体要对自己行为的利害得失风险后果承担经济责任,正因为如此,市场主体才可能审慎地进行风险选择。

政府是市场经济的“裁判员”,只有在法律规定的情况下,如政府采购,政府才可以成为市场经济中的“运动员”,成为市场主体。然而,在我国的政治体制下,政府以及政府官员对自己行为利害得失的风险后果常常可以不承担经济责任,也没有政府破产制度,政绩考核与经济发展密切相关,各种因素使得政府实际上成为十分活跃的重要的市场主体,出现了大量的“县长经理”、“市长经理”现象。很多地方政府不当地运用行政权力和行政手段,积极地卖地、发债、招商引资、投资兴建公共工程、扶持企业和产业发展,等等,其结果是造成了大量的资源和资金的浪费,宏观上也带来了一些全国性的经济风险。所以,我们需要进行必要的改革,使政府退出市场主体的位置。

其三,产权制度。市场行为的前提之一是,市场主体必须明确可以支配哪些资源和利益,可能的风险损失范围有多大,这个前提实质上就是产权制度问题,就是所有制问题。没有产权,就不存在风险选择问题,也就没有市场。产权不明确,交易风险就会加大,交易也难以操作,交易成本也会增加,产权难以流转,市场难以活跃。科斯的的产权经济学理论中包含着深刻的风险理念,值得我们关注和思考。

广义地说,资源、劳动力、货币、技术、管理等市场要素,都属于产权的范围。中外经济发展史证明,市场配置产权的效率和效果要好于政府,产权私有化的效率和效果要好于产权国有化。我国的国有企业占据着大量的资源,而且每年都不断消耗着大量的资源,但是其效率和效果并不理想,所以,国有企业的产权制度需要进行改造。我国农村的土地属于集体所有,也不是一种很有效率的土地产权制度,也应当进行改造。

其四,风险机制。成熟和完善的市场经济中,市场主体的行为及其后果,供求关系、交易价格、交易方式等等,都存在着多样性、选择性、不确定性,市场主体之间存在着复杂的竞争和博弈,这些都是风险机制的具体表现。风险机制充分发挥作用,产权配置才能最优化。

我国的市场经济具有强烈的行政垄断成分。行政垄断排斥了市场行为所应有的多样性、选择性、不确定性,排斥了风险机制和竞争,也就破坏了市场机制和市场功能。行政垄断企业以固定价格提供产品,使得消费者没有选择的余地。垄断企业在经营方面很少存在风险,即使亏损了,也会获得大量的政府补贴。私营资本不允许进入垄断行业,也就排斥了竞争。由于缺乏竞争,行政垄断企业也就缺乏创新与降低成本的动力。行政垄断企业的工资水平远远超过了一般市场主体,造成社会不公平,也造成企业产品价格虚高,给一般市场主体的经营带来了困难。因此,我们应当打破行政垄断,允许私营资本进入某些行业,向市场注入风险机制,以促进产权配置最优化。

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1李宝明,男,1966年生人,籍贯辽宁本溪市,南开大学滨海学院,讲师,博士,主要从事政府经济学、政治学、管理学教学与研究。

2刘尚希. 公共支出范围:分析与界定[J]. 经济研究. 2002,(6):77-85.

3刘尚希.税收“用之于民”,故“取之于民”[J].中国税务.2006,(8):1.

4[美]埃尔金.新宪政论[M].周叶谦译,上海:生活.读书.新知三联书店,1997:39.

5钱洁凡,孟耀斌,史培军.北京城市居民风险认知状况调查[J].中国减灾.2009,(12):26、27.

6谢晓非,徐联仓.一般社会情境中风险认知的实验研究[J].心理科学.1998,(4): 315-318.

7刘岩,赵延东.转型社会下的多重复合性风险—三城市公众风险感知状况的调查分析[J].社会.2011,(4):181-183.

8伍麟,张璇.风险感知研究中的心理测量范式[J]. 南京师大学报(社会科学版).2012,(2):95-102.

9刘尚希.论追求“确定性”——2008年全球经融危机的启示[J]. 学习与探索. 2010,(4):130-134.

10朱新秤.进化心理学[M] .上海:上海教育出版社,2006:270.


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