李沫:激励型监管信赖保护的立法思考

选择字号:   本文共阅读 249 次 更新时间:2014-01-19 19:39:54

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李沫  

    

   摘要:  为实现我国激励型监管的目的,激励型监管中相对人的信赖保护亟需立法强化。明确激励型监管相对人信赖保护的条件和方式是行政相对人获得信赖保护的基础和核心;明确行政主体撤销、废止或变更激励型监管的限制事由,可以防止行政主体的恣意;此外,激励型监管立法必须重视激励型监管撤销、废止与变更程序的构建。

   关键词:  激励型;监管;信赖保护;给付;立法

    

   一、问题的提出

   激励型监管实质上是行政主体为实现监管目标而以经济诱因给付刺激行政相对人从事特定行为的具体行政行为。从法律属性看,激励型监管是一种行政给付,受行政法信赖保护基本原则的约束,在相对人具备法定的经济诱因给付条件时,行政主体不得拒绝给付,也不得任意撤销、废止和变更——“信赖保护原则是指应当保护相对人对行政作用适法性或存续性的正当信赖的原则。这种原则在作为撤销、撤回行政行为的限制事由时,具有特别重要的意义”。①因此,激励型监管中的信赖保护主要是指当行政主体撤销、废止、变更经济诱因给付时应当给予相对人信赖利益保护。

   作为服务行政、民主行政的产物,激励型监管由于具有克服传统命令控制型监管方式的诸多弊端、提高行政效率和体现行政人文精神等诸多优点在当前世界各国广受青睐,近些年来,激励型监管在我国也开始得以立法推行。②但就这些立法来看,绝大部分仅对激励型监管的具体方式点到为止,而对各方式的适用缺乏规定,更未提及相对人信赖利益的保护问题。当然,由于部分激励型监管通过行政许可的方式实施(如特许投标经营等),我国《行政许可法》关于行政机关撤销、废止、变更行政许可的条件、权限、补偿、赔偿等之规定,同样适用于以此方式实施的激励型监管的信赖保护;③同时,由于激励型监管是一种授益行政行为,法律保留原则对其立法有限适用,地方除了执行全国性立法所确立的激励型监管,也可以自行设立激励型监管,因此,一些地方性立法关于行政行为撤销、废止和变更的规定也适用于该地区所实施激励型监管中的信赖保护。④

   但是,我国当前有关激励型监管信赖保护的立法局限明显:首先,就现有的《行政许可法》或地方立法而言,其或者仅适用于以行政许可方式实施的激励型监管,或者只适用于特定地域范围内实施的激励型监管,都缺乏一定的普适性;其次,尽管《行政许可法》和相关地方性立法都将信赖保护作为基本原则,但对该原则的具体适用缺乏详细规定,同时,即使具体规则中对信赖保护原则有一定的体现,也仍不够具体。如,信赖利益保护的条件如何认定?信赖利益保护的方式如何适用?信赖利益与公共利益之间如何衡量?行政主体撤销、废止或变更激励型监管应当受到哪些因素的约束?应当遵循怎样的程序等。客观地看,我国激励型监管的实施效果不理想很大程度上可归咎于立法对这些问题的回答不够。基于此,我国激励型监管信赖利益的立法保护亟需强化,本文拟从激励型监管信赖保护的条件与方式(消极方面的保护),撤销、废止与变更激励型监管的限制事由(积极方面的保护)以及激励型监管中信赖利益的程序性保护(强化保护)三个方面展开探讨。

    

   二、信赖保护条件与方式的明确

   满足信赖保护的条件是行政相对人获得信赖保护的前提,也是其通过行政复议、行政诉讼以及申请行政补偿或赔偿等方式获得救济并实现其信赖利益的必备要件;同时,在满足信赖保护条件的情况下,相对人获得何种保护将成为信赖保护的核心问题。因此,明确信赖利益保护的条件和方式,对行政相对人信赖保护极为重要。对激励型监管而言,它不同于一般授益行政行为(如行政救助),激励型监管中的经济诱因给付只是一种手段,其信赖利益保护还涉及监管目的的实现问题,因此,激励型监管信赖保护的条件和方式除了应具备授益行政行为信赖保护的共性外,还应当具备自身的特性。由于我国关于信赖保护条件的规定付之阙如且保护方式不明确,⑤激励型监管中的信赖利益保护也无法可依,因而立法明确非常必要。

   (一)信赖保护的条件及其认定

   各国行政立法对信赖保护条件的规定一般采从正面作原则性规定和从反面作除外性规定的方式。按照通行的观点,信赖保护要求“受益人信赖行政行为存在,并且根据与撤销的公共利益的权衡,其信赖值得保护”。⑥但激励型监管中信赖保护的条件会因激励型监管行为的特性而略有不同。

   第一,行政行为成立,即存在信赖基础。一般认为,构成信赖基础的行政行为应是成立的抽象行政行为和具体行政行为,如果一个行政行为尚未成立,便不存在信赖保护。行政行为成立实际上是“受益人信赖行政行为存在”的客观标志,受益人由此可以知道该行政行为能给自己带来的某种权利或利益,激励型监管行为同样如此。但是,激励型监管是一种具体行政行为,同时,为了实现特定的监管目的,行政机关应当以积极作为实施经济诱因给付,因此,此处所指的“行政行为成立”须为具体行政行为,且须以作为形式实施。值得一提的是,构成信赖基础的具体行政行为,并不一定是合法的行政行为,违法的行政行为只要没有达到无效的程度,其仍然可以作为信赖基础。

   第二,行政相对人存在信赖行政行为的表现,这是“受益人信赖行政行为存在”的必然延伸。行政相对人因信赖该具体行政行为而从事了处分行为,如对自己的财产进行了安排、处置和使用,对自己的生产生活作出安排且消耗了必要的人力、物力和财力等。在激励型监管中,对信赖表现的认定有两点:一是信赖行为具有不可逆转性,即激励型监管行为赋予行政相对人某种物质利益而行政相对人已对该物质利益进行了处分,或者激励型监管行为赋予相对人某种资格而相对人依此资格从事了某类行为,或者行政相对人为获得经济诱因给付而实施了相应的行为(含准备行为);二是激励型监管行为和行政相对人的处分行为之间存在因果关系。

   第三,信赖利益值得保护,此为信赖保护的正当性要件。该正当性要件要求行政相对人对行政行为充分信赖,且对该行政行为的成立具有善意并无过失。如果作为信赖基础的激励型监管行为的成立可归责于行政相对人的恶意或重大过失,该信赖利益就不值得保护。在域外法实践中,立法往往据此以除外列举的形式明确不予保护的情形。如联邦德国《行政程序法》第48条第2款规定:“下列情况下受益人不得以信赖为其依据,1.受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的;2.受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的;3.明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。”我国台湾地区“行政程序法”第119条“信赖不值得保护之情形”也规定:“受益人有下列各款情形之一者,其信赖不值得保护:一、以欺诈、胁迫或贿赂方法,使行政机关作成行政处分者。二、对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述,致使行政机关依该资料或陈述而作成行政处分者。三、明知行政处分违法或因重大过失而不知者。”

   值得一提的是,联邦德国《行政程序法》第48条第2款第1句同时规定:“提供一次或持续金钱给付或可分物给付,或为其要件的行政行为,如受益人已信赖行政行为的存在,且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护,则不得撤销”。台湾地区“行政程序法”第117条规定的不得撤销的情形也包含了“受益人无第190条所列信赖不值得保护之情形,信赖授予利益之行政处分,其信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益者”。据此,有很多学者认为,在分析信赖保护的正当性时,须对信赖利益与公共利益进行衡量,只有信赖利益大于撤销该行政行为所维护的公共利益时,该信赖利益才是值得保护的。⑦笔者认为,在明确信赖利益是否值得保护的问题上,无需对信赖利益和公共利益进行衡量。其实,无论是联邦德国《行政程序法》还是我国台湾地区“行政程序法”,都是从信赖保护方式的角度,而不是从信赖利益正当性的角度要求衡量信赖利益和公共利益的。也就是说,信赖利益是否大于公共利益,它仅关涉是否应对该信赖利益采取存续保护的方式,或者说关涉到行政行为是否会被撤销(这一点后文将进一步论述)。而无论信赖利益与公共利益之间孰大孰小,都不影响信赖利益的正当性。在实践中,行政相对人的信赖利益往往会小于公共利益,但这并不影响其获得保护。否则信赖保护原则的意义将丧失殆尽,激励型监管同样如此。

   因此,激励型监管信赖保护的条件可以概括为:(1)激励型监管行为成立且不存在无效情形;(2)相对人信赖激励型监管行为的存在并实际形成了信赖利益。即行政主体的激励型监管行为已采用明示的方法向行政相对人实施并为行政相对人知晓,行政相对人有理由确信该经济诱因给付的效力并为之实施了处分(含行为和准备行为);(3)该信赖利益是值得保护的。即相对人未以违法或严重不当的方式使行政机关实施该经济诱因给付,或者尽管该经济诱因给付违法但相对人尽到了合理注意义务仍无从得知的。

   (二)信赖保护方式的厘清

   信赖保护的方式主要有存续保护和财产保护两种。前者要求保证作为信赖基础的行政行为的存续,不得改变行政相对人信赖的法律状态。后者则要求在不得不打破行政相对人信赖的法律状态时,应对行政相对人因信赖该行政行为而遭受的损失予以财产上的保护,一般包括补偿和赔偿两种情况。我国当前激励型监管立法主要应对信赖保护方式的选择和适用予以明确。

   首先,对保护方式的选择作出规定。存续保护与财产保护各有利弊,一般认为,存续保护将可能使得一个违法的行政行为得以维持,这不但有悖于行政合法原则,而且也难以获得认同,因此,我国目前立法将财产保护作为信赖保护的主要方式,如《行政许可法》直接明确了补偿和赔偿这两种方式,而仅在撤销可能对公共利益造成重大损害时,才予以存续保护。但是,对激励型监管信赖保护而言,由于激励型监管的主旨在于以相对人获得经济诱因给付来刺激其从事特定的行为从而实现监管目标,若以赔偿、补偿替代经济诱因给付就完全可能导致原先的监管目标无法实现,因此,笔者认为,应当将存续保护作为激励型监管信赖保护的首要方式。而仅在采用存续保护将有损公共利益且受损的公共利益将大于相对人的信赖利益时,才采用财产保护的方式。不过,公共利益与信赖利益之间的比较并非易事,应当考虑以下因素:撤销对行政相对人的影响;不撤销对社会和第三人的影响;撤销或不撤销对实现监管目的以及利害关系人利益的影响;激励型监管行为的种类和程序(程序越正式,行政相对人信赖的程度就越高);行政行为违法的严重程度;行政行为成立后时间的长短等。⑧笔者认为,激励型监管立法可以作进一步的细化以利于把握信赖利益与公共利益之间的权衡:(1)危险排除和危险预防通常产生优先的公共利益;(2)如果行政相对人具有过错,公共利益通常具有优先性;(3)如果造成行政行为违法的情况属于行政相对人的责任范围,即使关系人并不一定具有过错,公共利益也通常具有优先性;(4)比较撤销、废止和变更行政行为造成相对人和公众的经济影响的大小;(5)通过与诉讼类似的正式程序作出或者由合议制机关作出的行政行为,其信赖保护的利益通常具有优先性,因为这种程序规制的本义就是加强行政行为的合法性和稳定性。⑨

   其次,明确保护方式的具体适用。在激励型监管信赖保护的方式中,只要明确了信赖利益与公共利益的权衡,存续保护就不存在具体适用的疑问。但立法也往往要求在采用存续保护时,行政主体应当采取一定的补救措施。笔者认为,在激励型监管中,补救措施主要在需要维持一个违法行政行为时适用,该补救措施可以是尽量对违法行政行为进行补正以缓和该行政行为对行政合法性原则的冲击,也可以是尽量降低违法行政行为对社会利益或第三人合法权益的侵害。

对于财产保护而言,由于这种方式从理论上可以解决保护行政相对人的信赖与基于维护公共利益而不得不改变原法律状态之间的两难,(点击此处阅读下一页)

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