陈新 黄华:香港立法会演变探究

选择字号:   本文共阅读 544 次 更新时间:2014-01-11 11:08:47

进入专题: 香港立法会  

陈新   黄华  

    

   摘要:  从港英政府的立法局到《香港特别行政区基本法》规定的立法会,香港立法会经历了一百六十多年的发展历程。其发展历程可大致划分为创立时期、调整时期、完善时期和发展时期四个阶段。在不同时期,制约其演变的主体并不完全相同:创立时期的制约主体主要是英国政府,调整时期主要是英国政府与中国政府,完善时期主要是中国中央政府,发展时期则主要是中国中央政府与香港本地居民。从主体因素探讨香港立法会的演变,不仅可以把握香港立法会的发展规律,准确预测未来香港政治的发展趋势,还有助于推动整个国家民主法治的进一步完善。

    

   一个国家或地区政治体制的演变常常是各种政治力量相互博弈的结果,也是各种政治力量对比的体现。具有历史特殊性的香港,其政治体制的发展演变同样遵循这样的规律,香港立法会更是生动地体现了各种政治力量相互博弈的事实。在一百六十多年的政治体制演变进程中,香港立法会的演变可大致区分为三个时期,即港英政府统治时期、《中英联合声明》签署至香港回归前的过渡时期、回归之后至今的当今时期。每个时期香港立法会在名称、性质、地位、组成人员、职权、运作方式等方面都有差别,显示出特定时期香港政治斗争的风云变幻。

   香港立法会是香港政治体制演变的核心,它决定了香港政治体制的性质、发展趋势。疏理这些变化,特别是探讨其中的制约因素具有重要意义,不仅可以把握香港立法会的发展规律,还可以准确预测未来香港政治的发展趋势。

    

   一、香港立法局建立时期,英国政府成为立法局演变的支配力量

   1841年至上个世纪八十年代为香港立法局的建立时期。香港被强行分割出去之后,其政治制度已脱离中国中央政府的控制,作为殖民地人民的香港居民,由于经济落后、文化上受奴役,也没有被有效地组织起来,因此也不可能成为与英国政府相抗衡的制约力量。作为立法会前身的立法局,在相当长的时间内,特别是在初期就由英国政府一手操控。

   (一)作为立法会前身的立法局是根据英国法律设立的

   英国占领香港后不久,香港总督府在1843年公布了由维多利亚女皇颁布的《英皇制诰》和《皇室训令》。这两个法律文件确立了英国在香港统治的政治制度。它们规定了港督的权限,授权成立行政局和立法局,特别是《皇室训令》,还具体规定了行政局、立法局的组成、权力行使程序、任免议员的方法、如何拟定法例等内容。

   根据这些文件的规定,立法局的性质仅是总督的立法咨询机构,而不是真正意义上的立法机关或代议机关。《英皇制诰》规定成立立法局,授权“在任的总督……在取得立法局的意见后……制定及通过为维持香港的和平、秩序及良好管治……而不时需要的所有法律及条例。”由于总督处于香港权力中心,行政局、立法局都是从属于总督的,香港一切权力都是由总督行使或控制,立法局议员的产生、立法议案的提出、签字、公布生效等都由总督控制,所以立法局的职能仅是就立法议案进行一般性辩论和质询,它们无立法动议权。实践中,从立法局设立之初至上个世纪八十年代初的一百多年间,立法局议员,无论是官守还是非官守议员均为总督任命。立法局议员的委任产生方式,一方面说明了总督的巨大权力,另一方面也说明了立法局的民意基础比较差。当然,这也更清楚地说明了当时的立法局完全为总督(英国政府代理人)所控制和把持。

   (二)英国政府根据社会经济文化的变化来调整香港立法局的发展方向

   香港立法会在英国政府的控制期间,并不是绝对静止的,而是根据社会经济文化的发展作出了适时的调整。例如,逐步扩大立法会成员人数,特别是增设非官守议员并不断扩大其在立法会中所占比例,同时,提高立法会在政治体制中的地位。这两件大事的发生,使立法局的性质和地位发生了重大变化:其一,从1858年起,政府的财政开支预算必须在立法局辩论和通过。这表明立法局已经不仅对总督立法起咨询作用,而且具有西方议会的某些职能。其二,1917年修订的《英皇制诰》文本于“在取得立法局的意见”之后加入了“及同意”等重要字眼。这使立法局的性质由原来总督立法的咨询机构变为香港立法机关必不可少的重要组成部分。[1]这些变化扩大了香港立法会的社会民意基础,提高了立法会的地位,客观上反映了当时香港经济文化的发展要求。

   (三)立法局演变中华人居民意愿得到部分反映

   据统计,1851年,香港有人口32,983人,其中华人有31,463人,占总人口的95%;至1931年,人口增至878,947人,华人有859,425人,占总人口的97.8%。虽然华人人数众多,但华人并没有得到相应的地位。在整个香港政治体制中,包括在当时的立法局中,华人地位还比较低,直到1884年才出现第一位华人立法局议员。省港大罢工结束后,时任的港督金文泰为了缓和中国的反英情绪及鼓励香港华人效忠(英国),才破天荒地第一次提名英籍华人周寿臣担任行政局非官守议员。在1980年的立法局非官守议员中,华人占据19个席位,外籍人士占有7个席位。[2]在1982年的9个行政局非官守议席中,华人占5个,外籍人士占4个。在香港政府高官中,华人所占比例更低。1981年,在负有决策重任的香港政务官中,本地人为145人,海外雇员为156人;在这些官员中,职位越高,华人越少。[3]八十年代初,华人占香港人口的比例高达98%,但他们在立法局、行政局非官守议员和政务官中的比例只有73%、55.6%和48%。这种情况的出现与英国人独掌大权存在必然联系。

   香港立法局逐渐吸引华人议员、反映华人居民意愿的做法在客观上增强了立法局的社会基础、树立了立法局的权威,促进了香港民主的发展,但立法局在香港权力体系中附属于总督的地位没有发生根本的、实质性的改变,特别是作为英国政府实现自己利益的工具这一本质没有发生根本改变。

    

   二、香港立法会调整时期,英国政府与中国政府博弈支配立法会演变

   这一时期从八十年代初中英就香港问题开始谈判至香港回归前夕的1997年6月底。该时期是香港政治体制急剧变革的时期,各种政治力量都希望自己的意愿在政治体制变革中得到反映,它们采取各种手段尽可能地使自己的利益最大化,其中,尤以中国政府与英国政府之间的对立冲突最为激烈。英国政府为了在归还香港后能继续最大限度地维护自己在香港的政治、经济、文化等利益,撤离前对香港政治体制进行变革,建立有利于英国利益的政治体制、选拔亲英的政治人士;而中国中央政府为了体现对香港的主权,实现香港的顺利回归,保障香港回归之后继续繁荣与稳定,则要求过渡时期内的政治安排体现其意志。正是二者之间的博弈支配并决定着香港政治体制包括立法会的具体内容及其走向。在立法局方面,这主要体现在两个方面:一是关于立法局地位的改造,二是关于立法局议员的产生。

   就立法局的地位来说,英方试图使立法局成为未来香港的权力中心。他们加快推行代议制的步伐,改变行政权力中心体制。1993年1月,立法局第一次自行选举产生了立法局主席,开始与行政局分离;立法局内设立的常务小组逐步被常设的事务委员会取代,委员会制度逐步建立起来。1994年3月,立法局单独设立秘书处,用以取代过去与行政局合在一起的两局议员办事处。1995年的立法局选举取消了委任议席,使全部议员由直选或变相直选产生,立法局主席由议员互选产生,从而将立法局与行政局彻底分开。通过以上举措,逐渐实现立法局与行政局的分离,立法局完全摆脱了行政的控制,演变成一个能够从根本上对政府进行制衡的代议机构。{1}

   与之相适应的就是改变立法局议员的产生方式,引进并逐步扩大民选议员的比例,增强立法局的代议性。根据1984年的代议制改革计划,香港立法局在1985年首次进行了选举,选举产生12名民选议员。1991年9月的立法局选举引入直选机制,直选议员达18席。而1995年9月立法局议员更是全部由直选或变相直选产生。民选议员的出现,使立法局不再是“共识政治”的象征。以往议员之间在议事和表决上相当有纪律,对政府政策不敢提出异议,这与西方议会的对抗式政治大不相同,间接民选的议员在看待个人角色与政府关系上与委任议员不同。他们注重加强与社会的联系,竞相成立办事处,努力组建自己的顾问班底,发展自己的支持分子。民选议员的进入,打破了香港封闭的政治运行模式,权力向社会开放。立法局自从有了民选议员,便出现了严重的对抗事件。这种对抗主要是官守议员与民选议员的对抗。随着对抗的加剧,立法局与政府的离心倾向也逐步增强。

   港英政府大力推行代议制改革的目的,可以分为基本目的和最高目的两个方面。基本目的是提高港人的政治欲望,造就鼓励市民参政的形势,从而使一向高度集权的殖民地政制受到冲击。短期而言,这种冲击对英方不利,但从长远而言,这种冲击可以避免一个高度集权的制度落到中方手中,而被后者所顺利使用。最高目的是使立法局逐步变成决策中枢,以使香港未来的行政首长向立法局负责,而不是向中央政府负责,妄图把香港推上独立或变相独立的道路。

   中方针对港英政府的做法也采取了一系列的政策,主要有以下几个方面:

   第一,制定《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》),确定立法会在香港政治体制中的地位及发展方向。1984年,《中英联合声明》签定后,中方在联合声明确立的精神指导下,开始起草《基本法》,并于1990年4月4日第七届全国人大第三次会议通过该法。该法确立了香港实行行政主导的政治体制,并在第68条第2款明确规定:“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至全部议员由普选产生的目标。”中国中央政府在香港回归还有七八年的时间就制定出《基本法》,其意图非常明显,即希望该法能有效地指导过渡期内香港政治的发展,包括立法会的变革。特别是该法有关条款直接规定了立法会改革的路径,不仅对香港立法会回归之后的发展具有规范作用,对港英政府统治下的香港立法会的改革也有一定指导意义,它暗示着回归之后立法会只能通过渐进的原则达至普选,因此,在回归之前的立法会改革更不能全部直接普选产生议员。应该说,这既是中方利益的反映,也是英国利益的体现,同时也反映了香港本地居民的意见和愿望。

   第二,积极开展与英国政府的谈判,保障立法会的改革反映中国利益。1992年,彭定康就任香港总督三个月后,发表了一份施政报告。该份施政报告对现行的香港政治体制提出了大幅度的修改意见,由此掀起了一场“政改风波”。中方认为,“政改方案”从提出的方式到内容,均违背了《中英联合声明》,违反了与《基本法》衔接的原则,违背了中英双方已经达成的有关协议和谅解。因此,中英双方就1994—1995年选举安排在北京举行了17轮会谈。中方提出了一份希望双方确认八点内容的文件,但英方并不接受中方的建议,尤其是在末届立法局议员乘“直通车”的问题上,英方另行提出一套立法局议员过渡为特区立法会议员的条件,从而否认了“过渡”(即乘坐“直通车”)须由特区筹委会进行确认的原则。整个会谈过程中,英方始终在港督的政改方案上兜圈子。[4]在谈判过程中,中方有理有节,既坚持原则,又有一定的灵活性,最后由于英方坚持自己的错误做法,谈判破裂。但中方这种通过不懈努力、通过谈判解决双方分歧的做法具有重要意义,它既充分宣扬了自己的主张,又批驳了对方的观点,同时又为自己采取进一步主张提供了舆论支持。

第三,另起炉灶,成立临时立法会,维护中方利益。过渡时期,中英两国关于香港政制等问题进行了多轮谈判。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 香港立法会  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/71363.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统