农村土地制度的改革，已经超出了农村的改革范围，对整个国家的土地制度，对农村以外的人都会有非常直接的影响
党的十八届三中全会刚刚闭幕，《决定》中提出了一系列强有力的改革政策和措施。其中，关于农村土地制度改革的内容是一个亮点，具体的政策目标都已经提出。比如，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价；慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让；赋予农民对土地承包经营权抵押和担保权能。这三项政策对农村土地制度是重大突破，后续影响将会很大。
实际上，农村土地制度改革，已经超出了农村的改革范围，对整个国家的土地制度，对农村以外的人都会有非常直接的影响。关于农村土地制度改革的争论已持续相当长一段时间，这些争论还会继续下去，各方看法也在不断深入。但是，在讨论相关问题之前，首先需要明确一点——到底什么是土地制度，我们要改的是土地制度中的哪一部分。
土地制度是一个非常复杂的体系。任何一个国家的土地制度基本的实质性内容至少有两个方面：第一，关于产权权利的制度；第二，关于土地利用的制度。这两者的对象是不一样的。
产权制度，是为了保护产权人的合法权利，这在整体制度中应当有充分的体现，以前我国对这项权利体现是不够的，应当进一步完善。
所有权包括占有、使用、收益和处分等权利。《物权法》赋予了农村土地经营承包者前三项权利，而农民对宅基地只有前两项权利，没有收益权。不过，现在大中城市郊区周边形成许多“城中村”，农民将住房出租，也形成了收益。
土地的利用制度，也就是土地管理制度。由政府代表社会对土地进行超越所有权的管理，严格意义上说不到100年时间。尽管欧洲在16世纪后，陆续制定了各种各样的土地管理制度，但真正成型且在全世界逐步推开，是1924年在美国推出的土地分区管理制度。这一制度的核心就是土地必须依据规划来使用，或者说是政府对土地实行用途管制。
进一步来说，产权制度和用途管制制度，都是现代化国家土地制度的基本内容，偏颇任何一面，都会造成土地市场和土地使用的混乱。
一段时间以来，关于土地问题的讨论出现一定偏颇，更多偏重土地权利人的权利实现，忽视了对土地的用途管制。出现这样的情况，是因为长期以来对土地权利人的权利保障不够。土地如何使用，要依据土地利用规划。规划的制定要公开、透明、科学，否则可能导致规划结果不公平、不公正，在此基础上实行的用途管制也不为社会所认可。
但无论如何，一项完整的土地制度，保障权利人的权利和实行用途管制两者必须平衡，如果前者发生了偏差，大量权利人的权利得不到实现，就不能维持正常的市场运行。后者如果得不到实现，同样会发生严重的后果。
什么是土地的用途管制？简单说，它是依据土地的利用规划所实行的一种行政和法律型的管理。不论是谁的土地，都必须按照土地的规划来利用，不以土地所有者的意志为转移。实行这项制度的必要性在于，土地是有限的资源，土地利用会产生非常强的外部性，会影响国家和民族的长远利益。有人提出，“用途管制”这个词听起来有很强的计划经济意味，我认为不能这样简单理解。实际上，在市场经济发育更完善的地方，土地的用途管制比我们还要严格。
土地用途管制主要包括两个方面：一是确定不同类别土地的用途；二是对一些特殊的土地，规定谁有权使用。
在人地关系问题上和我国比较类似的日本，近1.3亿人口，只拥有37万平方公里的土地，人均土地面积比中国还小。虽然日本是实行土地私有制的国家，也是市场经济国家，但土地用途管制却非常严格。日本的《农地法》在2009年修订后，允许企业可以到农村租赁土地进行经营，但仍规定任何经营型的公司不能购买农地，只能租赁经营。《农地法》对租赁经营农地的公司还有一系列严格限制，如果违反规定，租赁合同将被取消，公司也会被追究经济和法律责任。
中国将来怎样建立一套完善、完整的农村土地规划制度，以及按规划对农村土地进行管理，是非常重要的。在土地利用，特别是在农村土地的规划和利用方面，市场应在用途管制的前提下、在确定的范围内发挥作用。2013年上半年，全国80多个城市的地价按每平方米平均计算，商贸用地价格超过6000元，住宅用地接近5000元，而工业用地的价格仅仅为600元。如果各类土地跨界使用，那么就会造成土地市场的混乱。
如何在土地利用中既发挥市场的作用，又更好发挥政府作用，是必须重视的问题。三中全会提出，允许符合规划和用途管制的集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，这突破了过去集体建设用地进入市场必须征为国有的制度，也对今后土地管理制度改革提出新要求。规划必须科学、用途管制必须严格，这样才能得到社会广泛认同。
值得一提的是，世界各国都有一定数量的土地是通过征收来转变用途的。征地制度未来还会存在。但由于符合规划和用途管制的集体建设用地可以直接进入土地市场，征地范围会逐步缩小。从这个意义上讲，这次突破，对今后土地管理制度走向现代化有重要影响。
土地用途和性质改变时，会产生土地增值收益。这些收益分配是否合理，需要慎重考虑。在现实情况下，至少有五个主体的利益要统筹考虑。第一是政府。政府需要获得一部分土地增值收益，为社会提供公共服务，建设公共设施等。第二是开发土地的企业。如果没有一定利润，就没有企业愿意开发土地。第三是市民。他们既不是土地所有者，也不是开发者，更不是管理者，但是他们需要利用土地进行生产和生活。第四是贡献出土地的农民。第五是远离城镇的农民。如果不考虑这部分群体的收益，他们可能永远不能分享工业化的好处。如何把这五个方面的利益关系处理好，是土地管理制度改革的目标。
最后，从推进国家治理体系和治理能力的现代化角度来思考土地问题。目前我国的土地管理制度尚不完善，也有很多不公现象。所以，既要落实三中全会关于农村土地改革的要求，也要考虑如何建立一套符合中国特色社会主义的农村土地管理制度。
习近平总书记在三中全会上的重要讲话明确要求，凡属重大的改革政策，都必须由中央统一进行部署，地方不能各行其是，更不能一哄而起。这次三中全会《决定》中的很多改革措施都涉及到现行法律，因此一些法律需要修改。在一些还未达成共识，或者修法条件尚不具备的情况下，要经过法定的程序进行试点，这是推进土地制度改革一个非常重要的原则性要求。
作者为中央农村工作领导小组办公室主任，本文根据陈锡文在《财经》2014年年会演讲稿整理
