孙远东:回到常识:土地问题的中国真相

选择字号:   本文共阅读 746 次 更新时间:2014-01-06 23:23:57

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孙远东  

    

   近些年来,土地私有化或者委婉的说"赋予农民对土地充分的财产所有权"一直是学术界一个很有影响力的说法。尽管官方及其所属的政策研究界对土地私有化并没有明确认同,但土地私有化这种看法因其背后在学术界占据主导地位的权利话语的支持而渐有另一种政治正确的涵义,即使是官方也对各地基层开展不同形式的固化使用权的土地"确权"实践予以鼓励。然而,中国的土地问题真的就是一个所有权问题吗?或者说,土地私有化能从根本上解决中国的三农问题吗?全国不同区域面临的土地问题都是一样的吗?土地仅仅是一种物质生产资料吗?回答这些问题,应该回到常识,回到中国的现实,而不是从一个预设的价值立场或者书斋里的想象出发。

   在中国,从土地的功能或者说用途的方面去认识土地问题可能更加简单。可以从三个层面理解:

   第一,作为农业生产资料的土地。

   土地首先是用来生产食物等基本生活资料的,在一个农民大国,这应该是一个常识。而土地资源稀缺造成中国人地关系紧张的基本国情,这应该也是一个常识。所谓"中国以全世界七分之一的土地养活了全球四分之一的人口"正说明了这个问题。所以,如何实现单位土地面积粮食产出的最大化,以养活更多的人口,是中国需要面对的最核心的问题。几千年来,中国通过扩大土地面积(开垦荒地、山地),引进高产作物,兴修农业水利等,意图解决这个问题,但事实上,几千年的中国历史都没有解决这个问题,这是马尔萨斯定律所决定的,毫无办法,从时间上说这个问题是改革开放以来才解决的,说到底也就是近几十年的事情。那么,这与土地的所有制有什么关系吗?是我们所惯常理解的实行了家庭承包制的生产关系变革的成果吗?这个问题要具体的、历史的分析。大量的经验观察和研究表明,在给定的自然和技术条件,以及农业劳动的机会成本为零或很低的情况下,土地的产出水平同土地的所有权状况无关,而只同农业生产的组织方式有关,这是由农业生产的生物学特征所决定的。鉴于此,由于不存在农业劳动组织方式上的规模经济,在农业生产的各种组织方式中,农户经营的效率反而是最高的。

   但是,要注意上述的约束条件:

   1﹒自然条件。这里主要指气候,传统农业对气候依赖较大,所谓"靠天吃饭"。但人类可以通过对水利条件的改善影响气候的制约因素,但兴修水利远远超出农户家庭经营的能力范围,这里就凸显农业生产组织方式的重要性。一般情况下,跨农户达成集体合作普遍面临动力不足的困境,有家族宗族等内聚力基础的村庄共同体可能会好些,但合作范围也仍然有限,要达成大范围跨农户的合作,内在就趋向资源的强制性垄断,这是建国后土地集体所有制产生的逻辑所在。所以,撇开超经济的理由,单纯从农业效率讲,集体化确实有其合理性。人民公社时期的农田水利建设的成就是不容否认的,一些设施直到现在还在发挥作用,建国后,除了三年"灾荒"时期,粮食产量也保持一定的增长势头,但人口的过快增长和工业化对资源的过度汲取大大抵消了这种增长。当然,集体耕作制度由于监督的高成本而导致的激励失灵,确实很难保证农民对土地投入充分化以达到对土地产出潜能的充分动员。经验观察似乎支持了这一点,集体化时期,农民的自留地产量就比集体的土地产出高很多,这也是农村家庭承包制改革的最重要的经济学理由。但也有人持不同看法,认为在"队为基础"的熟人社会,监督成本还是很低的,不存在农民生产积极性的投入不足构成对农业产出的根本性影响。总的来说,单纯从农业产出来说,集体的生产组织方式对农业生产条件的改善而造成的增收,与农民劳动的激励机制的低效造成对农业产出的负面影响,应该是并存的。孰轻孰重,要具体分析。集体耕作制度的不合理之处主要不是在经济方面,而是非经济方面,即对资源的过量汲取以满足工业化需求,以及对农民自由选择权的限制所造成的不公平、不公正。

   2﹒技术条件。在涉及到技术这个约束条件的时候,所有制及生产的组织形式的重要性都更加小了。技术条件,包括化肥、科学育种、农药及农业机械化等。如上述,将改革以来30年的农业增长与农村改革建立某种相关性,在学术界和意识形态领域都具有政治正确含义。实事求是的说,农村改革之初,释放的政策优势对农民生产积极性的提高从而对农业增产有促进作用,但技术进步,其中主要是化肥、农药和育种技术的进步起到的作用可能更大。西方国家直到十八世纪,粮食问题也都没有解决,后来是通过殖民缓解这个问题,是60年代的绿色革命才彻底解决之。中国在集体化时期除了水利建设,在农业技术的进步上也非常关注,那时候每个农村公社都有科技试验田,但这个技术进步有一个过程,并有区域差异,像沿海地区在使用化肥上有近水楼台的优势,到70年代粮食产量就已经很高了。上世纪70、80年代之交,技术进步取得突破和扩散,恰好适逢农村改革,农业产量大幅度增长,这里其实是综合因素在起作用,所谓"一靠政策、二靠技术、三靠投入",并不能全归功于承包制所代表的生产关系变革。但因改革初期的农业增长奇迹,政策研究部门产生了路径依赖,一直想在生产关系的变革上努力,农业减产了,就觉得一定是生产关系哪个环节出了问题。这实际上是个认识误区。那么,在这种技术突破的前提下,不仅所有制,生产组织方式都更显得不那么重要,是国家、还是集体农场这样的公有企业,还是资本家经营,还是农户经营,农业的产出不会有明显区别。现在农村的市场化服务也达到相当水平,农户的有效耕种面积可以扩大。当然,也有人指出,现代机械化的耕作技术内在要求规模化才有效率,对水利设施等长期投资似乎也有一定的土地私有产权需求。但即使单纯从土地产出而论,这种观点也是似是而非的。现行土地制度对土地大规模流转本身并无多大限制,土地租约的长期化也足以打消土地长期投资的忧虑。实际上,农业比较效益低,资本的规模化经营未必比农户更有效益,种植效益高的经济作物,市场空间也毕竟有限,再说,中国农村面临的也从不是纯粹的农业效率问题。

   3﹒农业劳动的机会成本。当农业劳动的机会成本为零或很低时,农户的投入一定是充分的,不管是自己所有还是租来的,这没有问题。但是机会成本增大了呢?现行的土地制度下,农民会选择抛荒,低效经营,或者有偿、无偿流转,更多的还是会选择兼业经营,如外出务工+家庭农场,就像中国历史上的家庭农场+家庭副业。当然,如果私有化了,农民可以买卖土地,如一些学者认为的进而可以取得进城资本,从而也加快土地规模化集中。但这个问题要注意:(1)从农业生产来讲,土地无论是可以买卖还是租赁在谁手里,土地的产出是基本恒定的,现行的土地制度也没有实质性阻碍土地的规模化进程,阻碍规模化的另有原因,这个上面已述;(2)鉴于中国的产业发展阶段及其在全球分工中的位置,城市化能够有效吸纳农民的数量是有限的,且有波动性,土地私有化可能造成的大量农民进城而失去退路的风险不是耸人听闻。

   第二,作为工业化、城市化载体的土地。

   改革开放以来,伴随快速的工业化、城市化进程,农村大量土地被征用,产生了很多失地农民,因征地拆迁补偿不公或强拆造成的悲剧和群体性事件也一直是媒体和社会关注的焦点。为了平衡十八亿亩土地红线与高歌猛进的工业化、城市化进程的冲突,国家出台了耕地占补平衡政策,于是一些地方政府为了取得土地指标,以新农民建设为名,对农村开展村庄整治,又造成新一轮的冲突。对于这个土地征用拆迁造成的社会矛盾的根本解决之道,主流的看法仍然也是要赋予农民更多的土地权利(如私有化),让农民分享城市化的收益。这里显然是把问题简单化了,对此要分别认识:其一,赋予农民更多的土地权利不仅无助于问题的解决,还会产生新的问题。从权利的实践特征来说,权利是争取来,并非一纸法律就能确定。权利既能被赋予,就能被收回。准确的讲,不是土地确权能够阻止政府的"掠夺之手",而是政府的"掠夺之手"被限制才有土地确权的结果。即使由当前土地的集体所有、农民承包过渡到人们期待的农民所有,也丝毫不会增加农民在土地征用中对政府的谈判砝码,正像历史上中国革命通过土改将土地分配给农民,又诉诸合作化、集体化将土地所有权收归一样,相反,如果农民拥有更多土地权利导致土地能够自由买卖,可能只会让农民失地"失"的更加彻底,并把风险转嫁到城市和全社会。其二,并不是所有土地都能产生巨额的增值收益,只有沿海发达地区和大城市郊区的农民才能搭上城市化的便车。这应该是一个常识,但常为人们所忽略,似乎所有的土地都能产生非农化使用的收益。中西部地区的农村土地,即使是私有化了也卖不了多少钱,也基本不会有被非农化征用的机会(除了高速公路建设导致的少许土地占用),退一步说,即使放开法律的限制,那也会由于供给的无限增加而致价格大幅度降低。实际上,不管是中西部还是沿海发达地区和大城市郊区的农民都是希望土地被征用拆迁的,关键是补偿费用问题。给失地农民予以补偿当然是应该的,这个没有疑义,但土地的增值是基于一定区位地理基础的工业化、城市化带来的,政府、资本、被征地拆迁农民、外来务工人员等都参与了财富的增值。理论上说,全国人民都有权分享工业化、城市化的收益,局部的利益可由地方政府、开发商和被征地拆迁农民来分享,全局的利益则只能由中央政府来平衡。所以,根本的问题是土地增值收益在相关主体间的分配份额和分配方式问题。像现在这样,政府和开发商拿大头,拆迁补偿偏低诚然不行,但由部分被征地拆迁的农民坐地发财成为土地食利阶层也同样不合理,现实中发生的一些地区农民的房屋土地被征用拆迁而得到天价补偿带来的非理性消费现象很值得反思。

   第三,作为文明载体的土地。

   农业不是一般的经济活动,还有其文明传承、社会文化和历史作用等。一定的生产、生活方式构成了文明的具体内容。土地的所有权性质和耕作经营乃至居住生活方式的不同对农民的意义从而对文明样式的塑造机制是不一样的。中华文明是建立在土地的村社所有及小农经济的基础之上的。由各自拥有一块土地的自耕农组成的乡村社区,既是农民生产、生活之所,也是农民生存的意义所在。中华文明之根就在这里。尽管现代化进程会逐步整合、吸纳、改造乡村文明,这需要一个过程,而且乡村文明本身也有其独立的意义。在此期间,保持传统乡村文明的基础不被彻底摧毁、破坏是很重要的,对社会稳定和文明传承都有益处,而目前以两级产权构造为主要内容的土地所有制度就是一个重要的载体。让农民当一名大农场的雇工,与让农民拥有一块土地自行耕种;让农民可以随时卖掉土地离开,与让农民始终在乡村有一块份地,分别两相比较,其意义完全不同,值得思考。更何况当前还有1亿多农村"剩余"劳动力无法被现代城市就业体系吸纳,派生了农民的兼业化需求,乡村是其谋生之所,也是其最终的归宿,保留一个能够兼容农民的兼业化和价值再生产需求的有弹性的土地制度非常有必要。

   综上所述:在中国的土地管理制度的选择上,要回到常识,综合考虑粮食产出,工业化和城市化用地需求,农民的就业,农村社会稳定甚至中华文明的传承等因素。为此,

   (1)耕地的保护底线必须坚守。18亿亩的数字某种程度上只是个象征,实质上是最严格的耕地保护制度,不仅数量有严格的控制,质量也要保护,如对土地用途的管制,制止破坏性的开发等,这个必须坚持,不容动摇。有一种代表性的观点认为,房价推高的一个主要原因是土地供给不足,在全球化的今天,既然别国的生活用品可以依赖中国制造,中国的部分粮食也可以从土地资源更丰富的巴西、美国进口。甚者,该观点甚至大胆提出如果自然土地实在供应不够,可以通过把一亩地盖成50层楼、每层都人工种上粮食,这样一亩地就变成了50亩地农田,以此推理下去,5亿亩农地可以人工变成20亿亩种植地用了,所以,18亿亩红线是基于过时的观念和理解,应当放弃。这些理论上说说可以,操作上就很难说了。

(2)在耕地保护的前提下,主要问题就是考虑土地在可持续条件下的最大化产出问题。温铁军先生曾一再指出,(点击此处阅读下一页)

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