贾康 梁季:配套改革取向下的全面审视:再议分税制

选择字号:   本文共阅读 806 次 更新时间:2014-01-05 00:02:15

进入专题: 分税制   行政性分权   经济性分权   政府事权  

贾康 (进入专栏)   梁季  

    

   [摘要] 1994年分税制改革"三位一体"地规范了政府企业、中央地方、公权公民关系,我国财政体制由行政性分权转为经济性分权。完整、准确地理解分税制必须澄清分税制的逻辑起点、政府事权范围对政府收入规模起着大前提作用、事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节、广义税基的收入划分的税种属性与特点、收入与支出二者在政府间划分遵循的不同原则、财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配等要点的认识。健全完善我国分税制财政体制,应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下,建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应,财力与支出责任相匹配的财政体制。

   [关键词] 分税制; 行政性分权; 经济性分权; 政府事权

    

   党的十八大之后,在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期,与此前若干轮改革类似,财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点,其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的"跑部钱进"等突出矛盾和问题,不断将分税制的评判问题推向风口浪尖,成为社会各界关注的焦点与热点。若干年来不绝于耳的关于"94改革"造成地方财力短缺和"中央集权"(甚至新近被称为"开启新的中央集权时代")[1]的负面评价,以及质疑"财权"概念的讨论、强调"因地制宜"而否定分税制通盘框架等观点,都十分值得深思和加以澄清。

   在这里,我们试从客观评价1994年分税制改革的关键性突破和历史性贡献入手,力求清晰地阐述分税制与市场经济的内洽关系,论证坚持分税制改革方向于我国社会主义市场经济建立、完善及对新时期"五位一体"经济社会转型的服务全局重要价值和意义,进而在完整准确理解分税制的基础上,回应各方关于分税制的不同声音,并基于此提出今后深化我国财政分税制改革的思路与重点。

    

   一、1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献

   在学术界已形成的较普遍共识是:税收制度是规范政府与企业分配关系的制度安排,财政体制则是处理政府间分配关系的制度安排。如在学理层面作更周详的审视,可知实际上这一认识是远未到位的。财政作为一国政权体系之"以政控财,以财行政"的分配体系,作直观考察,首先是解决政府为履行其社会管理权力和职能而配置公共资源的问题,与之密切相关、无可分离的,便是其所牵动的整个社会资源的配置问题。因此财政制度安排--包括解决政府"钱从哪里来"问题的税收与非税收入、"钱用到哪里去"问题的支出、转移支付以及资金收支的标准化载体即预算等的一系列体制、制度、机制的典章式规定--所处理的实质问题,是处理经济社会生活中的三大基本关系:政府与市场主体的企业之间;中央政府与地方各级政府之间;公权体系与公民之间的财力、资源、利益分配。

   因此,财政体制首当其冲要解决资源配置中基于产权契约和法治环境、政府作用之下的效率激励、创业创新响应机制问题和利益分配过程的公正、可预期、可持续问题,进而服务、影响、制衡资源配置全局。邓小平1992年"南方谈话"后在我国所确立的社会主义市场经济目标模式,实际确立的是多种经济形式和产权规范的法治化取向不可逆转、公平竞争市场和间接调控体系的成型势在必行,因而完全合乎逻辑地要引出在1993年加紧准备、于1994年1月1日正式推出的"分税制"配套改革。这正是与中国经济社会历史性转轨中通盘资源配置机制的再造相呼应的制度变革。

   对于1994年分税制改革的评价,学界多从当年改革目标之一--"提高中央财政收入占财政收入比重"的实现程度来评判和肯定其取得巨大成功--不错,这一问题是逼迫"94改革"并提供决策层空前一致的"政治资源"来推行这一改革的直接因素之一,但全面地看,1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献远远不仅于此。在转轨、改革的基本逻辑链条上展开评价,其贡献和意义,在于使中国的财政体制终于从中华人民共和国成立不久的1950年代即不得不告别严格、完整意义的统收统支而反复探索却始终不能收功的"行政性分权",走向了与市场经济相内洽的"经济性分权",突破性地改造了以往不论"集权"还是"分权"都是按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结。在"缴给谁"和"按照什么依据缴给谁"的制度规范上,前所未有地形成了所有企业不论大小、不讲经济性质、不分行政级别,在税法面前一律平等、一视同仁,"该缴国税缴国税,该缴地方税缴地方税"的真正公平竞争环境,提供出在激发微观企业活力基础上有利于培育长期行为的稳定预期;其次也使中央地方间告别了行政性分权历史阶段分成制下无休止的扯皮和包干制下"包而不干"延续扯皮因素的"体制周期",打破了令人头痛的"一放就乱,一乱就收,一收就死"的循环,打开新局形成了政府对市场主体实行宏观"间接调控"的机制条件和中央与地方间按税种或按某一税种的同一分享比例分配各自财力的比较规范、稳定的可持续体制安排。

   正是在这种以统一、规范、公正公平为取向处理政府与企业、中央与地方、公权与公民分配关系的"三位一体"框架下,淡化了每一具体地区内各级政府对各种不同企业的"远近亲疏"关系,和由亲疏而"区别对待"中的过多干预与过多关照,抑制了地方政府与中央政府的讨价还价机制和地方政府之间"会哭的孩子有奶吃"的苦乐不均"攀比"机制。既为企业创造了良好的市场经营环境,也为地方政府营造了一心一意谋发展中认同于规范化的制度氛围。

   当然,魄力和动作极大的"94改革",在多方面制约条件之下,仍只能是提供出了以分税分级体制处理三大关系的一个初始框架,仍带有较浓重的过渡色彩。深化改革的任务,在其后已完成了一些,但如何在省以下真正贯彻落实分税制的任务,还远未完成。自1994年以来直至今天,我国各省级行政区以下的地方财政体制,总体而言始终未能如愿地过渡为真正的分税制,实际上就是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍较浓厚的分成制和包干制。为人们所诟病的基层财政困难问题、地方隐性负债问题和"土地财政"式行为短期化问题等种种弊端,实际正是在我们早已知道而欲作改变的分成制、包干制于省以下的无奈运行中产生的。把地方"基层困难"、"隐性负债"、"土地财政"问题的板子打在分税制身上,是完全打错了地方,并由此会实际否定"94改革"的大方向。这是一个大是大非问题,不可忽视、轻看,必须说明白讲清楚。

   总之,我国财政体制"94改革"由"行政性分权"转为"经济性分权"而支撑市场经济改革的全面意义和"里程碑"性质,值得如实、充分肯定,为坚持其基本制度成果,必须正视其"未完成"状态而努力深化改革。

    

   二、分税制内洽于市场经济体制,深化分税制改革必须在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖

   搞市场经济,就必须实行分税分级财政体制--这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。我国于前面六十年的财政体制反复探索中的经验和教训,也足以引出这个认识。在领导人"重走南巡路"而举国"迎接三中全会"的当下,我们有必要按照基本分析思路来审视:为什么建设与完善社会主义市场经济,必须坚持分税制改革方向?

   市场经济与计划经济二者的本质差异,在于资源配置方式的不同。计划经济以政府直接配置资源为特征,反映在财政体制上便是政府运用其事权和财权不仅仅提供公共产品和为提供公共产品而筹集财政收入,还需要配合政府管制式直接介入非公共产品领域与微观经济活动。客观地说,高端决策层对与之伴随而来的财权、事权高度集中状况和由此产生的活力不足问题,并非没有引起足够重视和不思改变,1956年就在"十大关系"的探求中提出分权思维,但是先后以1958年和1970年为典型代表的大规模向地方分权举措,都很快铩羽而归,徒然走了"放乱收死"的循环过程而不得不落到财政"总额分成、一年一定"的无奈状态。到了1980年之后,改革开放新时期以"分灶吃饭"为形象化称呼的分权,是以多种"地方包干"配合全局渐进改革和向企业的"放权让利",调控格局由"条条为主"变为"块块为主",在松动旧体制、打开一定改革空间后,却并未能触及和改造政府按行政隶属关系组织财政收入和控制企业这一旧体制症结,很快又形成了"减税让利"已山穷水尽而企业却总活不起来、地方又演化为"诸侯经济"的局面,中央政府调控职能进退失据、履职窘迫的不良状态已在政治上经济上皆不可接受,这才最终逼出了走向经济性分权的1994年分税制改革。

   必须强调,1994年分税制改革是以邓小平南巡后确立社会主义市场经济目标模式为大前提的。以市场配置资源为基础机制的市场经济,要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足,因而政府的事权、财权主要定位在公共领域,"生产建设财政"须转型为"公共财政",以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上,必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则而走向法治背景的分税分级体制,让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力、活力,充分公平竞争;同时在政府间关系上,也遵循规范与效率原则,由各级政府规范化地分工履行公共财政职能,将事权与财权在各级政府间进行合理划分,配之以财力均衡机制即以资金"自上而下流动"为主的转移支付。这个框架,即是"经济性分权"概念下的财政分权框架,也即形态上类似于"财政联邦主义"①国际经验的分税分级财政体制安排。

   分税制是分税分级财政体制的简称。其体制内容,首先包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;进而合乎逻辑地引出分级的产权管理和举债权管理问题,以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求,也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率这种公共需要。

   因此,一言以蔽之,分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革,"五位一体"地实现现代化中国梦的征程上,坚持分税制财政体制改革方向,是切切不可动摇的。从1994年以来的基本事实出发,近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、"跑部钱进"等问题,决非分税制所造成的,恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位、特别是在省以下还并未成型所引致。

面对现实生活中与基层困难、地方隐性负债和"土地财政"短期行为相关的问题与弊端,除了有未知省以下实情而把这些负面因素归咎于1994年分税制改革(实质上便会否定与市场经济相配套的财政改革与转型大方向)这种错误认识之外,还有一种虽未在表述上全盘否定分税制方向,却从强调"因地制宜"切入而提出的"中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制"、"非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制"的主张,作者曾将其概括为"纵向分两段、横向分两块(两类)"的设计思路而撰文提出不同意见[2]。这一设计思路看似以"实事求是"为取向,要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性,属于一种使财政体制格局重回"条块分割"、"多种形式包干"的思维方向,完全未能把握深化改革的"真问题":一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排,如何能够如此"因地制宜"而横、纵皆为切割状态?(点击此处阅读下一页)

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