地方政府的非正式权力结构及经济影响

选择字号:   本文共阅读 274 次 更新时间:2014-01-03 20:03:55

进入专题: 革命传统   地方政治   权力结构   民营经济  

刘明兴   张冬   钱滔   章奇  

    

   提要:本文分析了浙江省内部各县市经济政策差异的历史特征及其政治归因。本文认为,浙江不同地区的共产主义革命传统塑造了基层政权中不同的非正式权力结构。解放前建立地方革命武装的地区,本地干部在基层政权中的影响力较强,但他们与上级政治精英的非正式联系疏远,不仅缺乏晋升的机会,而且受到了政治打压。为了长期的政治生存,他们有激励推行保护产权和市场的经济政策,进而使地方经济获得了快速发展。本文利用1952-1998年浙江分县数据检验了上述假说。

   关键词:革命传统;地方政治;权力结构;民营经济

   *作者感谢国家自然科学基金(71273012)对本项研究的资助。同时,感谢祝猛昌的研究助理工作。

    

   一、引言

   从某种意义上说,中国市场化导向的改革历程就是民营经济成长和壮大的过程。民营经济的发展不仅表现为规模的扩张,而且也经历了产权结构的不断创新(Tsai,2006)。针对这些现象,大量的文献从地方政府制订经济政策的政治、经济动因等方面进行了研究。其中,许多文献侧重从财政分权的角度来理解地方政府发展民营经济的激励机制。例如,钱颖一和许成钢(Qian Xu ,1993)强调地方分权是中国民营经济尤其是乡镇企业发展的制度基础;钱颖一和罗兰(QianRoland,1998)认为财政分权和由此引发的地方政府辖区间的竞争部分解决了预算软约束问题;戴慕珍(Oi,1992)提出了“地方法团主义”(Local State Corporatism)的分析框架,指出获取财政收入是地方政府支持集体企业以及私营企业的动因。

   在关于民营企业产权结构的演变方面,李稻葵(Li,1994)强调模糊产权在市场不完善的情况下的有效性;韦茨曼和许成钢(Weitzman Xu ,1994)强调乡镇企业产权的模糊性是基于由多阶段博弈所形成的合作文化;车家华和钱颖一(Che Qian,1998)则指出在产权保护缺乏的条件下,地方政府对乡镇企业的控制能够有效地防止国家的掠夺行为。也有一些与上述观点相左的研究。如倪志伟(Nee ,2000)认为中国经济改革成功的动力在于市场转型成功,而并非地方政府致力于发展经济;彭玉生(Peng,2001)强调不是政府的直接监督而是市场的间接监督降低了乡镇企业的委托代理成本。

   现实中,民营经济发展的规模、绩效和产权结构等方面,均存在显著的地区差异,且地区差距在1978年以前就已经出现了。现有文献对民营经济的讨论大都以改革开放为研究的起点,而忽视了改革前地方政府对非国有经济的政策演变。

   普特南(Putterman ,1997)指出改革后乡镇企业的发展与之前的社队企业发展具有延续性。在改革之初,有能力发展乡镇企业的地区,往往是那些过去社队企业已较为成功的地区。为什么一些地区在改革前庇护了非国有经济的发展呢?强调市场化作用的观点显然并不能解释这一现象,因此对地方政府的微观动机的研究是不可忽视的。地方官员的政治利益与经济效率是存在冲突的,只有在确保自身政治利益的前提下,地方官员才可能支持民营化的进程(Ramaurti,1999;Oi,2005)。任期有限的官员具有“流寇”(roving bandit )的趋向,更可能扮演“掠夺之手”的角色,推行汲取资源的政策,而非保护市场的政策(Olsen ,1993)。

   是什么机制约束了地方官员的“掠夺之手”呢?如果存在这样的机制的话,为什么对地方官员的影响程度会存在显著的区域性差异?

   为了探究上述问题,本文重点分析了建国后,浙江省内部各县市经济政策和民营经济发展差异的历史原因。浙江省是中国民营经济最为发达的省份,对浙江省的研究将有助于我们理解地方经济政策制订与民营经济发展的内在逻辑。对浙江民营经济的研究文献已经非常丰富(如史晋川等,2004a ,2004b )。这些文献对“浙江模式”、“温州模式”的起源等问题提出了各种解释。其中,刘雅灵(Liu ,1992)提出温州的革命传统是理解民营经济起源的关键:一方面,温州本地的游击队在解放前一直相对独立,与高层政治力量相对疏远,但与温州本地的民众建立了密切的联系;另一方面,解放战争时期温州的地方游击队参与了温州的解放,因此在解放后地方游击队出身的本地干部能够比较有效地控制本地政权。由于与当地群众的密切关系,他们有动力去变通执行上级的政策,庇护本地带有私营性质的经济发展。

   刘雅灵(Liu ,1992)的分析给我们提供了一种非正式政治权力结构的视角。然而,刘雅灵的解释也存在一些问题:第一,她假定地方游击队出身的本地干部由于与本地群众关系密切,从而能够有效地保护他们的利益。但是从全国来看,有很多地区在解放前都建立了革命武装,且本地干部在解放后也在地方政权中占据优势地位(例如,河北),为什么温州的本地干部能够保护市场,发展民营经济,而其他地区的本地干部却没能够这样做?第二,刘雅灵并没有具体陈述温州的游击队干部在解放后的政治处境,包括与上层精英的政治关系。处于权力边缘的地方干部并不一定对上级政府的政策采取阳奉阴违的态度,也有可能是过度迎合,以扭转自身的劣势。只要上级政权的权力足够强大,下级干部是否敢于冒风险抵制上级的政策意图,就是值得怀疑的。第三,变通执行上级的政策并不必然意味着基层干部会推行对本地民众有利的政策。欧博文和李连江(O ‘Brien Li,1999)指出基层干部为了自身的利益而有选择地执行上级的政,其结果很可能是不执行上级“好”的政策,而执行上级“坏”的政策。因此,我们不能假定制度都是向“好”的方向演化,而忽略了那些“坏”制度的存在,拥有权力的干部出于个人利益的考虑可能会导致无效率的制度(Acemoglu,2006)。第四,游击队干部对地方政权的控制能力是否真的取决于解放市县的军事力量?相对于温州来说,宁波、金华等地都是由南下的野战军解放的,但其民营经济的发展同样非常活跃。

   本文试图从非正式权力结构的角度来理解地方经济政策的制订和民营经济发展的区域差异问题。中国的地方政府在正式的政治制度安排层面是基本相同的,但在非正式的权力结构层面却存在着较大差异。所谓非正式权力结构是指政治精英之间存在的非正式政治关系,及其对实际政治权力(de facto political power)分配所产生的影响。

   对于地方干部而言,维持政治生存(political survival)是最重要的目标,该目标有时会与保护产权的激励相容,有时则会相冲突,因为好的政策可能会威胁到政治生存,而坏的政策反而可能会巩固政治生存(Bueno de Mesquita et al.,2003)。地方干部的行为动机取决于他们所处的政治环境和权力结构。在集权化的政治制度中,下级官员的任免权由上级官员掌握(而不是基层干部或者群众),因此通常情况下,地方干部更应该倾向于迎合上级的需要,而不是保护基层干部或者群众的利益。那么,是何种政治机制会导致地方干部向自己的下级官员或群众分配利益?结合浙江的历史,本文的分析逻辑简要总结如下。

   第一,在权力分配的过程中,政治精英之间经常会出现权力冲突。地方干部可以私下乃至公开地鼓动基层干部或群众向上级控告自己的竞争对手。控告的依据可以是党纪国法,也可以基于完全政治化的、路线斗争式的借口(当然,这种权力斗争的方式更多出现在20世纪90年代之前)。如果一个地方干部在自己的下级官员中缺乏支持者,那么就很容易被对手抓住“把柄”,在权力斗争中失败。

   第二,由于政治权力冲突的原因,在集权体制下的地方干部需要来自上级和下级的同时支持,才能确保自己的长期政治生存。不过,“权力冲突”并不一定导致“保护基层利益的政策”。更常见的情况是,一个地方干部只愿意向少数处于关键岗位的下级支持者分配利益,而不会去照顾广大群众的利益。

   第三,如果地方干部与上级精英有紧密的非正式联系,在上级政权中有权力根基,他们面临政治攻击的可能性、严重性就会下降。因此,他们有比较强的意愿执行上级的政策路线,而缺少动力去获取下级的支持,也就更缺乏激励去推行保护民众的政策。

   第四,如果地方干部与上级精英的非正式联系疏远,那么他们就可能在权力冲突中处于非常不利的地位。特别是,如果地方干部内部存在密切的非正式联系,那么在权力冲突中他们作为一个政治群体(而不是其中的某个干部)就有可能遭到整体性的政治打击。因此,他们会有较强的动力奉行维护本地利益的政策。这并不是源于他们与地方民众关系紧密而行的“善举”,而是因为“巧取豪夺”将会破坏来自群众和基层干部对自身的政治支持,地方政权中的“竞争者”会借此发动削弱他们权力的攻势。

   第五,在中国的干部组织制度之内,地方政权中的上级领导一般做不到大规模地清洗某一类干部。他必须借助来自高层的政治运动,通过发动基层干部和群众以揭发、批斗的方式才可以实现此目的。如果一个(或一类)干部得到了来自基层的广泛政治支持,那么想要以政治运动的方式来打倒他(们)就比较困难了。相反,他(们)可以借助群众运动的力量来消解权力冲突的压力。

   第六,在上述情况下,为了确保自身的长期政治生存,保护基层利益的行为对于地方干部而言是一种理性选择。当然,地方干部究竟可以在多大程度上推行保护产权的经济政策,要取决于中央政府的政策中所提供的“机会空间”。地方干部(特别是级别较高的干部)通常不敢公开拒绝执行中央的政策,因为这样会立即被政治对手抓住把柄,但他们会尽量灵活地执行中央的政策。

   具体到浙江的经济发展历史,本文的假说是,浙江不同地区的革命传统塑造了不同地区基层政权不同的非正式权力结构。解放前建立游击队武装的地区,本地干部在基层政权影响力大,但他们与控制上级政权的南下干部的非正式联系疏远,且始终面临来自南下干部的政治打压。为了自身的政治生存,他们有激励推行保护群众利益的经济政策,以巩固自己的权力基础。文革期间,群众运动削弱了南下干部的政治影响力;并且从1970年开始,中央开始鼓励地方政府发展社队企业,这些都为地方干部创造了更大的政策自主空间。1980年代前奠定的保护产权的政策基础推动了民营经济和地区经济的持续增长。

   …………

   六、结语

   本文从中国地方政治的非正式权力结构入手,对浙江解放后各县市的经济政策以及地区经济发展的差异进行了理论解释。研究发现,中国革命的历史发展路径影响了解放后地方政权中的非正式权力结构。而在不同的政治权力结构中,地方干部的行为倾向和经济政策选择存在显著的差异。这一分析视角也可以解释中国其他省份内部的地区经济发展差异。例如,河北省的唐山(冀东游击队的根据地)、山东的临沂(山东纵队的根据地)、福建的泉州(闽中游击队的根据地)、广东的东莞(东江纵队的根据地)。这些相对于本省其他县市经济发展非常成功的地区,在解放后的历史上都存在本地干部与省委强势干部之间的权力冲突。

   在中国向市场经济转型的过程中,改革前形成的保护群众的经济政策在改革后得到了强化,这不仅对民营经济的发展产生了深远的影响,也促进了各种社会力量的发育。我们在温州等地区的访谈表明,当地的基层干部自80年代以来对于各种行业协会、文化社团、宗族宗教活动均采取了宽容的态度,这进一步使得各种社会团体在地方公共事务中扮演着重要的角色,并对基层社会的公共工程建设和稳定和谐带来了积极的作用。这表明,本文所强调的非正式政治权力结构在理解中国的国家—社会关系方面是一个不可忽视的因素。

   作者单位:北京大学中国教育财政科学研究所(刘明兴)

   美国西北大学政治学系(张冬)

   浙江大学中国西部发展研究院(钱滔)

   复旦大学经济学院(章奇)

   文章在发表时经过了较大幅度删节,附件中文稿是未删的版本。

  



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文章来源:《社会学研究》2013年第5期

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