韦森:预算法修改与国家治理现代化

选择字号:   本文共阅读 1402 次 更新时间:2013-12-31 10:02:54

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韦森 (进入专栏)  
但问题是是否将来"财政专户"的资金会越来越多,而存入央行国库的财政资金越来越少?这些都是未来预算法修订和中国预算体制改革要具体考虑的问题。

  

   十八大报告指明了未来中国国家财政管理体制改革的方向

   记者:在十八大三中全会明确了要启动"全面改革"的环境中,《预算法》的修订是否会有更小的阻力或更大的机遇?

   韦森:其实,中共《十八大报告》就有很多新的提法,十八届三中全会的《决定》又进一步把财政体制改革原则细化了,我觉得这非常利于未来《预算法》的修订,可以往前推进一大步。譬如十八大报告中关于经济改革的第一条中就讲到了"财政体制改革",原话是"加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度"。

   十八届三中全会《决定》在第五部分专门讲财政体制改革时,进一步明确规定:"必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。"接着,在第17条又明确指出:"改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。"第19条则具体指出要建立中央和地方"事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。

   中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。财政体制是强调了中央和地方的财权和事权之间的划分和调整。"后边这些具体规定,都体现了楼继伟和财政部的一些改革设想,实际上涉及到了未来中国经济与政治体制管理的一些根本性的问题。

   值得注意的是,十八大报告有关政治体制改革第一条就是"支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。……支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对'一府两院'的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。"到了三中全会《决定》,这一改革预设又进一步细化,明确规定:"健全'一府两院'由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。"。

   《十八大报告》和《决定》所写下的这些条款,不但有一些重大了理论进步,实际上指明和预设了未来中国国家财政管理体制改革的方向。但进一步的问题是如何具体实施和具体落实?

  

   税收法定被写入改革方案标志着未来政改的一个重要方向

   "落实税收法定原则"被写进了《决定》,这无疑是个重大的理论突破。但是,落实税收法定原则,首先要弄清什么是税收法定原则。即使在税法学界、财政学界和政治学界,对税收法定的含义大家也有不同理解。按照中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授的说法,"税收法定主义在各国一般源于宪法规定或宪法原理,是一项宪法位阶的法律原则"。他还具体解释道,税收法定的基本含义是:"没有法律根据,国家就不能课赋和征收税收;纳税主体的纳税义务即各类税收的构成要件必须且只能以法律予以明确规定,否则国民也不得被要求纳税。有税必须有法,'未经立法不得征税',被认为是税收法定原则的经典表达。"

   在现代国家政治制度中,税收法定主义旨在对纳税人权利的保护和对国家征税权的限制。在现代民主制度的实践中,税收法定是指政府征税要经过纳税人代表的同意。在我们国家的人大制度下,应该是政府征税要经人大代表的投票批准。

   但是,目前学界对税收法定原则也有另一种理解,政府征收任何一个税种,必须有个法律,而每一个税法,必须是人大颁布的或经由人大批准的。理论上讲,在我国的人大制度中,应该是由人民通过其代表在最高国家权力机关的会议上自己决定要负担什么税收,并通过立法机关所制定的法律加以确定,这样的法律才是符合和体现人民的意愿;人民交纳其自愿负担的税款,也才是合法的。

   基于这一考虑,税法学界和财政学界普遍认为,在我们的宪法中"税收法定原则"阙如。

   但是,我们也要看到,在2001年第九届人大常委会第21次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》(修正案)中有这样的规定:"税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行"。照此来看,在《税收征管法》中在理论上已经有了"税收法定"的含义。但是,这个《税收征管法》第三条接着规定:"法律授权国务院规定的[税种],依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。"

   从《税收征管法》总则来看,在我们目前的体制下,税收法定原则是在一个税收法律中而不是在宪法上得到了初步的确立,而《税收征管法》第三条又实际上把征税权授权给了国务院,而在现实中国务院又实际上把征税权转授予财政部和国家税务总局。这样一来,国务院、财政部和国税总局就可以根据情况通过行政法规来征收一项新的税种和提高任何税种的税率。这就不像在发达国家尤其是美国那样政府的任何征税、增税和减税都要经参议院和众议院两院投票通过批准后才能征收。

   就此意义上来说,税收法定原则在我国的政治制度安排中实际上是缺欠的。正如李炜光教授在2004年的一篇"现代税收的宪政之维"的长文中所指出的那样:"目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的,经全国人大立法的只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》3部,甚至一些实施细则之类的制定权还被下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门,事关绝大多数纳税主体权利义务的税收规范并非由代表全体纳税人的人民代表大会制定,行政机关成了规定税收要素的主要主体,这种状况无疑是与税收的宪政原则背道而驰的。"

   目前我们国家有十八种税,只有三个税种有法律,其他十五个都没有法律,也就是十五种税都是"非法"征的税。如果落实了"税收法定原则",税务部门征一个新税种,比如新征"车船税"、"环境税",需要人大全体代表投票通过并有人大制定和颁布相应的税收法律才能进行,不能财政部和国税局以及地方政府说征什么税种就征什么税种,说征多少就征多少,这样是在根本上有违现代民主政治的"税收法定原则"。

   在今年两会上,山东省的全国人大代表赵冬苓发起了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案》,共征集到了31位代表联署,从而提出了要把征税权收回给人大的提案。这一提案在我国的人大制度下正好触及到了"税收法定原则"的核心问题。

   这次十八届三中全会《决定》把"落实税收法定原则"写入了下一步改革的规划,是一个重大的理论突破和进步,但现在的关键问题是在未来数年中乃至更长时间里如何具体落实。这才是现代国家制度基本建设和国家治理体系和治理能力现代化的最重要的改革。只有国家的财政管理体制改革达到了财政民主和预算民主,我们才最后能算是建立起来了现代化的国家制度。

   所以我们认为,中共十八届三中全会《决定》把"落实税收法定原则"写了进去,标志着未来政治体制改革的一个重要方向,但现在的关键问题是下一步怎么落实。这实际上也牵涉到《预算法》到底如何修的根本性问题,未来预算法的修订,最理想的是要以"落实税收法定原则"为主要立法精神而把预算法真正修成国家财政预算的"控权法",而不是像"二审稿"那样实际上是财政部的"预算管理法"。

  

   预算改革的制度设计建议

   记者:在财税体制改革方面,十八大三中全会报告里提到了"要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度",这是否意味着预算民主会有突破?

   韦森:2013年上半年,人大常委会的高层领导来上海调研,我是参加的。后来在一些场合,我也向有关领导谈了我们这些学者对预算法修正案的看法。在我后来写的改革建议中,以及在今年一些公开发言中,我也谈了如何落实十八大报告中关于加强人大对各级政府全口径预算监督以及现代国家财政管理体制基本建设的一些个人看法。

   我个人觉得,除了修改预算法尤其是要在新的《预算法》中写进强化人大对政府预算的监督和审查的相关条文外,更应该做的是国家立法层面上建立对政府预算的监督和制衡的机构和制度,即不仅在法律条文中写下"加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督",而且在人大制度和机构设置上进行改革,使人大对政府全口径预算的制衡和监督落实在实处。这就需要从国家的基本制度安排和机构设置上进行改革,建立起政府预算的人大常委会内部的监督机构及其相应的制度。

   现在看来,首先可以做的,第一条就是做实全国人大预算工作委员会。第二步是各级人大普设人大预工委,并使之成为一个常设机构。这里的关键还是还要真正做实人大预工委,使其像美国两院联席的国会预算署即CBO (Congress Budget Office)那样,真正对政府预算的制定、执行、实施和决算有全程的制衡和监督权。

   现在,很多地方的人大还没设预算工委,即使设立了,也是在人大财经委之中,一般人马,两套机构。现在,据说全国人大财经委总共才30多个编制,一到开"两会"了,30多个编制中就划出了一个20多个人预算工委来,也就是说全国人大预算工委还没有专门的机构和人员,以至于在目前全国人大的官网机构设置中连预算工委的条目都是虚的,都打不开。

   因此,我们建议,要在各级人大全部建立起一个独立的预算工委,不但是开两会的时候看财政部门的预算报告,而是把它变成一个常设性的机构,全程监控政府全口径的预算编制、实施、执行和决算。最近以来,不断有学者建议,要人大预工委给几百个编制,使它像美国国会设有1200多个编制CBO 一样,随时监督、制衡政府的预算制定、实施和决算的全过程。除了考虑在预算工委下设独立常设预算办公室一样,也可考虑像美国国会那样设一个拨款委员会,每年政府的财政预算编好之后,财政部花每一笔钱,都要经人大和政协联席常设的拨款委员会签了字才能支出每一笔钱,这样就会极大地规范政府财政收支,杜绝政府官员的腐败行为。

   总之,第一条理想的改革是建立独立的人大预工委,再在其下设常设的预算办公室,且各级人大均做实人大预工委,下设预算办公室,或者再理想一点是在人大常委内部能再设有一个拨款委员会。如果目前还做不到政府部门每笔款项都人大相关机构签字才能支出,但至少能让人大预工委及其相关机构到看到政府部门每一笔钱怎么花,全程审查监督预算制定、实施和决算过程。

第二,在目前国家经济和政治体制的基本架构下,应该坚持和完善央行经理国库制,完善和强化政府财政资金的"央行单一国库账户"制度,逐渐取消财政专户。近些年来,全国财政部门的财政专户超过了20多万个,财政专户的资金总量超过了一万亿。一万多亿的财政专户一旦被收回到"央行国库单一账户",各地财政部门的"小金库"没有了,绝大部分政府财政资金都放到央行国库里了,这不但可以规范和监督财政资金的规范使用,(点击此处阅读下一页)

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