孙道萃:改革行进中的劳动教养制度功能与性质之整合性思考

选择字号:   本文共阅读 469 次 更新时间:2013-12-20 23:26:36

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孙道萃  

    

   【摘要】2013年的全国政法工作会议再次为停用、废除和改革劳动教养制度提供了前所未有的强力政策支撑。回顾劳动教养制度的生路历程,革命时代与和平时代都深深地烙下了国家本位主义之下的社会规训策略,而这直接导致劳动教养制度背负着厚重的“集体主义功能观”,而功能异化也为劳动教养制度的法律定位不明埋下了伏笔。劳动教养制度的性质在理论上历来争论激烈,但因长时期游离于行政处罚和刑罚处罚之间而处于一个比较模糊的地带。其实,性质定位决定了功能导向,鉴于凡对限制或剥夺公民人身自由的制裁都应尽量纳入司法化轨道,将劳动教养制度定位于刑事处罚的共识度正处于不断的“增量”之中,这种司法化改革方向呼吁劳动教养制度的保安处分化进程,旨在于更好地实现预防犯罪和防卫社会的功能,《违法行为矫治法》也宜以保安处分制度的身份面世为妥。

   【关键词】国家本位;社会规训;集体主义功能;保安处分;违法行为矫治法

    

   诚然,历经六十载的劳动教养制度让政府背负了太多的历史包袱和体制惯性,如无壮士断腕之决心,劳教制度的改革将难如上青天。[1]其实,近期发生的诸如“大学生村官任建宇”案、“上访妈妈唐慧”案,并非至今仍处于改革阵痛中的劳动教养制度的“登峰造极”之作,它们只是在一个更为“恰当”的时空,藉由发达的现代媒体而被史无前例地“发酵”而已。如今的劳动教养制度因与《宪法》与《立法法》的规定相违背而缺乏合法性,在程序和对象等方面也往往处于公开的违法之态,[2]甚至可以说已经“病入膏育”。尽管理论界已经形成了一系列相对成熟的改革方案,但至今还没有正式的立法性文件出台。令人欣喜的是,2013年1月的全国政法工作会议透露,推进劳动教养制度改革将是2013年的四项重点政法工作之一。而且,中央政法委书记孟建柱同志宣布:中央已研究并报请全国人大常委会批准后,今年将停止使用劳教制度。孟建柱同志还表示:在全国人大常委会批准之前,严格控制使用劳教手段,对“缠访”、“闹访”等三类对象将不采取劳教措施。与此同时,在2013年的全国两会期间,劳动教养制度又再次被集体“会诊”,就劳教制度需要与时俱进而推动改革已经达成了高度共识,而关键就待“千呼万唤不出来”的国家改革方案。这些喜人的政策旋即向社会传递出一个重要的积极信息,我国的社会治理将会在尊重和保障人权方面向前迈进一大步,将更加符合国际化标准。但是,劳动教养制度的改革之路仍未竟,主要的难点疑点可能在于对劳动教养制度的功能认识不清、性质界定不明以及改革路径不当等方面。围绕这些争议的讨论不断深人,将会为劳动教养改革提供更多科学而合理的知识支撑。

    

   一、劳动教养制度的功能透视:基于国家本位主义的集体规训策略

   在废除劳动教养制度已成大局之际,理清劳动教养制度的功能,对梳理劳动教养制度的谱系尤为重要,不仅有助于更加清楚地认识其存在意义,也有助于在将来的改革中更加合理的定位。在此基础上,我们会发现一个毫不需要掩饰的事实:劳教所承载的国家本位主义的集体规训(规制)策略。

   (一)劳动教养制度的生路历程及功能流变

   建国后不久,1955年8月25日,中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》,首次明确了对“反革命分子”和其他“坏分子”实行劳动教养的构想,也即除判处死刑和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而继续留用的以外,分两种办法处理。一种办法,是判刑后劳动改造。另一种办法,是不能判刑而政治上又不适于继续留用,放到社会上去又会增加失业的,则进行劳动教养,就是虽不判刑,虽不完全失去自由,但亦应集中起来,替国家做工,由国家给予一定的工资。各省市应即自行筹备,分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所,由内务部、公安部筹备设立。1956年1月10日,中共中央发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》,再次强调了建立劳动教养制度的指导思想。随即,中共中央又发布了《关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理的政策界限的暂行规定》,进一步明确了劳动教养制度的具体问题。

   可以说,劳动教养制度从一开始就披上了浓厚的政治色彩,作为国家决策者革命斗争的“应时之需”,难免缺乏“法治的诊断”.但是,在1957年8月3日,随着第一届全国人大常委会第78次会议批准,国务院正式公布了《国务院关于劳动教养问题的决定》(以下简称《决定》),这意味着劳动教养制度已经从政治构想过渡到了“准”立法阶段。而且,劳动教养的概念首次得到了明确规定:“是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种办、法。”从中,可以看出,“强制性教育改造”和“安置就业”是劳动教养的实质内容和功能之所在,这与中共中央精神保持了高度的一致。但《决定》中又规定,对于那些具有“不务正业,有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为”等群体或个人[3],将由民政和公安部门或所在机关、团体、企业、学校等单位以及家长、监护人提出申请,经省、自治区、直辖市人民委员会或者其委托的机关批准予以劳教。客观地讲,初建时期的劳动教养在适用层面显得随意而不明确,如适用对象的模糊性、启动主体的随意性,更遑论尚未明确的劳教期限、审批程序以及法律救济手段等。所以,劳动教养制度尽管在“准”立法化、概念、对象等方面取得了显著的实质性进展,却同时隐含了诸多不稳定或者违法的因素,或许这也是劳动教养制度一度被当作处理“右派分子”的主要手段之缘由所在。[4]周永坤教授甚至指出,1957~1978年的劳动教养制度,主要是以“反右”为主要目标。[5]虽然这种评价有些过于绝对,但却揭示出劳动教养制度的弊端。

   此后,1957年7月,中共中央批准了《公安部党组关于处理盗窃、流氓、诈骗、凶杀、抢劫等刑事犯罪分子政策界限的规定》,据此,“刑满释放出来的惯匪、质盗、惯窃、诈骗分子,有妨碍社会治安的行为,尚不够逮捕,必须收容改造的分子”和“以卖淫为生,屡教不改或无家可归,必须收容改造的暗娼”也被纳入到了劳动教养制度的适用范围。1958年8月召开的第九次全国公安会议进一步将劳动教养对象的范围扩大到少数不服从管教的巫婆、神汉、二流子、懒汉等,还同时提出了大办劳教的思想,不仅地、市办劳教,而且还鼓励县办劳教、社办劳教。劳动教养制度一度呈现为“肥大症”。1959年至1960年间,中共中央考虑到劳教范围的过度扩大化,决定停止社办劳教和县办劳教。1961年的第十一次全国公安会议上,公安部形成了《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定》,指出收容劳动教养人员必须经过专属(市)公安处、局长批准;劳动教养的指导思想、性质和执行场所方面要区别于劳改;劳动教养的期限一般为2年到3年,由劳动教养机构“内部掌握”,只在收容时向本人及其家属宣布;对表现不好的劳动教养人员,可以延长期限;劳动教养机构必须由专署、市经省级党委批准才能举办。[6]可见,从《决定》颁布后,劳动教养制度一直在“法治化”进程上起伏不断。尽管暴露出了不少弊端,但也在法治化上取得了更为实质的进步,如“劳教无期”的改观就是一个巨大的进步!总之,在劳动教养不断得到扩张之际,劳动教养也开始担负起更多的社会“管理”职能。

   在“文化大革命”的十年内,劳动教养制度一度被诬为“资敌养敌”的避难场所,以至于绝大部分被撤销,劳动教养制度遭到了前所未有的严重破坏和否定。尽管在1971年,周恩来同志亲自主持召开了第十次全国公安会议,并根据当时社会治安的实际情况决定在大中城市恢复和整顿劳动教养工作,但由于“四人帮”的干扰和破坏而未能达到初衷。[7]混沌的状态在粉碎“四人帮”后得到了较大的改变。1979年11月29日,国务院公布了《国务院关于劳动教养的补充规定》(以下简称《补充规定》),在重申了《决定》的基础上补充了五点:省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会,由民政、公安、劳动部门的负责人组成,领导和管理劳动教养工作;劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人。对于需要实行劳动教养的人,由省、自治区、直辖市和大中城市劳动教养管理委员会审查批准;劳动教养的期限为1年至3年。必要时得延长1年。节日、星期日休息;劳动教养人员解除劳动教养后,就业、上学不受歧视。对劳动教养人员的家属、子女不得歧视;人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。《补充规定》在法治化层面上的进步是显而易见的。

   随后,1982年1月21日,国务院转发了由公安部发布的《劳动教养试行办法》(以下简称《试行办法》)。劳动教养制度被界定为对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法。由此,服务就业的宗旨也同时被取消了,而且还在《决定》的基础上进一步明确了“行政措施”的法律属性定位。作为迄今为止最为详细的法律文件,在劳教场所、适用对象、适用程序、行政管理、教育改造、劳动生产、生活待遇、通信与会见、考核与奖惩、解教与安置、劳教干部制度上都作出了一系列新的补充规定。当然,加入“处理人民内部矛盾”的规定,也折射出政治光环的身影仍未完全褪去。但是,《试行办法》仅仅是改革开放后劳动教养制度完善与扩张的一个重要缩影而已。其后,还出台了一系列的法律文件:1981年,全国人民代表大会常务委员会通过了《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》,规定了劳教期满后的三种具体处理方式;1986年,全国人民代表大会常务委员会通过了《治安管理处罚条例》,增加了三类可以适用劳动教养的人员[8];1990年,全国人民代表大会常务委员会通过《关于禁毒的决定》,又增加了有关吸毒人员的适用对象;1991年,全国人民代表大会常务委员会通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》,又增加了有关卖淫嫖娼的适用对象。而且,最高人民法院和最高人民检察院还在一系列的司法解释中扩大了劳动教养的适用范围。概言之,似乎由于劳动教养制度在“文革”中备受挤压,以至于在改革开放后呈现出一种“爆炸式”的发展态势,适用对象和范围被无限制地扩大,这为违背法治等弊端埋下了伏笔。此外,1992年8月10日,司法部颁布了《劳动教养管理工作若干规定》和《劳动教养管理工作执法细则》,进一步细化了劳动教养的操作规则。而且,在《劳动教养管理工作执法细则》的第2条继续肯定了“实行强制性的教育改造”是劳动教养的内容或性质。1993年8月9日,司法部还发布了《劳动教养教育工作规定》。总之,司法部发布的这些法律文件对加强劳动教养工作的统一领导、管理和教育等起到了重要的作用。但与此同时,也要看到的是,劳动教养制度已经深陷于过度的“肥大症”之势,这不仅使得劳动教养制度的适用对象增加和适用范围不断扩大[9],客观上也使得劳动教养制度悄然地经历了功能扩张和功能异化的变化。在强调劳动教养制度之社会管理机能的有效性之际,也成为侵犯公民基本人权的一个隐患,而这也正是诱发废除劳动教养制度呼声高涨不下的根本原因。

时至21世纪,劳动教养制度再一次进入了“高速发展”的轨道,也是功能处于转型的新时期。2002年,公安部制定并颁布了《公安机关办理劳动教养案件规定》,其目的是为加强和改进劳动教养审批工作,规范公安机关办理劳动教养案件的程序。在强调加强对劳动教养审批工作的领导、严格按照程序办理劳动教养案件以确保案件质量、健全劳动教养审核机构的同时,还要求应依法运用劳动教养手段维护社会政治稳定和治安秩序,也即依法充分运用劳动教养手段配合严打整治斗争,维护社会政治稳定和治安秩序。这是进入21世纪以来,劳动教养制度首次被赋予了“维护社会稳定和治安秩序”(可简称“维稳”)的功能,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法治研究》2013年第10期

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