周其仁:市场版的“挂钩”

选择字号:   本文共阅读 514 次 更新时间:2013-12-16 22:53

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周其仁  


在政府掌控的征地制里,怎么容纳得了市场逻辑的生根和发芽,这本身是一个很迷人的问题。经验说,倘若政府一手征地、一手卖地的体制,真的解决了城市化中土地资源配置问题的全部,那就万事皆休,什么改革也不会发生,因为根本就不需要发生。恰恰是现行体制破绽四出,才给市场关系提供了破土而出的机会。

政府一手征地、一手卖地的根本矛盾,是土地永远不够。从需求看,低价征地、高价卖,土地当然不可能够。加之此地卖的是未来几十年的使用权,在政府换届的情况下,多卖地者多得土地财政,竞相多卖是上策。但土地不是供给无限,总卖总有。稀缺定理照样横在所有政府的面前,或农民顶牛,或中央政府限制,各种各样的约束接踵而来,麻烦就大了。

逼来逼去,逼出一个“城乡建设用地增减挂钩”。还没完,增减挂钩依然要受竞争原理的支配。第一个挂钩项目做下来,如我们在郫县观察到的,县政府勇于尝试,率先实验,收获颇丰——不但得到了263亩对当时来说极为稀缺的建设用地,为400多户农民建成了可圈可点的新农村,还为本级县财政直接贡献了4亿人民币。这等好事,还不很快就传播开来,吸引跟随者无数?

后果就是更多的县区政府,争着抢着要挂钩。可是对不起,额度有限——这只是国土部的试验性政策,允许先行先试的范围有限,能得到批准的额度也有限。多个地方政府争着要进入,挂钩的“价码”当然向着一个方向变动,那就是调高给农民的挂钩补偿。以我们之所见,“比赛规则”是这样的:哪里农民更拥护挂钩项目,做得更快、效果更显著,上级就乐意给哪里更多的挂钩机会。竞争导向,挂钩补偿价格节节上升。记录表明,2007年之后,成都农村减少的建设用地指标,每亩补偿价从12万元到15万元,再到18万元和20万元,然后升升降降,到2012年大体稳定在每亩30万元。

城里的读者要明白,这对农民来说还不是“卖地所得”。因为那结余出来的实物土地,还在农村,还属于农民,并没有、也不可能搬到城市里来。那里减少的只是“建设用地”,即原本盖有建筑,或至少地表被打上了水泥,已经“硬化”了。现在去除硬化的地面,搬迁建筑物到新村,经由复垦还农地的土壤本性,为此每亩指标得款十数万至30万元,与征地相比,对农民的吸引力当然大了好多。征地拿走的是实物土地,永远归国家所有,被征之价是农地原来平均年收入的20倍或30倍,一般而言仅几万元而已,加上附着物和青苗补偿,每亩10万元算到了头。现在转出的“建设用地指标”,等于农民放弃搞建筑物的权利,保有农地所有权,那当然极其不同。

利益驱动的能耐可是不小:到2012年底,成都全市累计完成600多个土地综合整理项目,总投入建设资金500多亿,共有45万户约150万农民(占全市农民三分之一)的生活居住条件得到显著改善。这500来亿人民币也不是来自城市的恩施,那是农民拿减少了的建设用地换来的。城乡两利,以此为证。

问题是利益驱动并未到此为止。挂钩挂多了,各种利益的算法也日益明朗化。总有一些机敏的村庄领袖发现,农民从挂钩中固然得益匪浅,但政府拿走的还是大头!不是吗:30万元的对价固然与征地相比史无前例,但由于城市土地市场的价格节节上扬,政府拿到的那亩指标,一旦在高地价区域落地,净所得还是远远不止农民得到的那个数。还有没有可能,让农村和农民能够再多得一点呢?

细心琢磨之下,办法还是有的。最为现实的,就是农民不再满足于把整理出来的土地指标卖给政府、再由政府卖给市场,而是尝试直接向市场出售土地指标。如此,打通农村建设用地进入土地市场的合法通道,实现由市场对土地(指标或实物土地使用权)定价。

我们观察到的首个实例,发生在都江堰市金陵村二组。背景是2008年汶川地震后,成都市出台了地方性政策规定,允许灾损严重的农户和农村社区,以重建结余的土地指标,向政府的土地储备中心换取资金;也试行由农民将结余的土地指标,拿到农村产权交易所公开竞价拍卖。这个消息被金陵二组组长阳通炳知道后,发起村民讨论,最后本组内外共180户村民,决定用这个办法共建新村“金陵花园”。他们在灾后重建中共结余了110亩建设用地,拿出其中76亩指标,以每亩15万元的价格流转给都江堰市国土中心,筹措到重建基金1140万元。另外34亩林盘地,则放到成都农村产权交易所公开挂牌拍卖,最后以每亩44.2万元的价格,将40年使用权出让给成都一家有意进军养老产业的公司,又筹得1300余万元。如此,金陵二组不但在一年时间内建成了美轮美奂的金陵花园,还余下330余万元的发展基金。

这里有个问号,政府退出土地交易,减少了原本可以获得的筹资机会,如何办得到?答案是,政府卷在挂钩之中,能筹资获利固然不假,但要为此垫付大量资本。象金陵花园这样的项目,不到200户人家就要2400万重建资金,全县数万灾损严重的农户,全靠县财政(包括预算外的土地财政)根本就垫付不起。既然民间可以走市场路线直接筹资,为什么不网开一面?至于政府该得的收益,等农村土地市场全面建立,调整相应税制,亦不难解决。

其实重建农村新社区,垫资的负担真的不轻。所以上述金陵花园的办法,实际也是一半对一半:将近半数的重建资本(1140万元),还是经由县政府的土地中心筹得的。真正市场化的挂钩,是在基本盖成了金陵花园之后,村民才有底气把余下的那34亩林盘地挂牌拍卖。老阳的算盘打得好,拍卖所得当然多些,但乡亲们的房子还没盖起之前,谁有心思等着市场出个好价啊?这说明,要搞市场化的挂钩,农民还必须在政府以外找到垫资之道。

这个难题在崇州桤泉镇的群安村得到了突破。这个村的几十户农民以确权的集体建设用地,折资入股成立土地合作社,再以合作社作为土地整理开发的实施主体,以拥有的集体建设用地作为抵押,向成都银行贷款3600万元,投入土地整理和新村重建。等到结余的建设用地(150亩)“生产”出来之后,社会资本依约以每亩30万元的价格收购,价款则先用于偿还贷款。在这个案例中,地方金融机构的积极介入起了决定性的作用,说明政府的垫资功能完全可以有更市场化的机制予以替代。

位于郫县古城镇的指路村,在更新挂钩机制的探索中又迈出了一步。这个地处郫县西北大门口的村子,因本地村民收入较高,村的组织能力较强,就创出了一套“五自模式”,即完全以村民为主体,由村民自己出资、自己筹资、自己建设、自己整理、自己独立或者引进投资方发展产业,盈亏自负、风险共担的土地整治新模式。目前已建成第一期1.35万平方米的农民新居,首批64户已入住,而惠及200户的第二期新居和社区公共服务中心也将动工。该挂钩项目完成后,可节约270亩集体建设用地指标,预计可实现收益1亿元。

这些村庄一级的探索,表明“挂钩”可以在改革中升级。政府不但可以收缩征地规模,也可以从行政主导的挂钩进一步后撤,更多利用市场机制、金融机制和多种多样市场性的契约机制,来推进农村建设用地的市场化。

来源: 经济观察报


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