卢超:“地方政府都市化”策略下的户籍制度改革

——以重庆户籍改革为切入点
选择字号:   本文共阅读 909 次 更新时间:2013-12-16 14:50:03

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卢超  

    

   摘要:  以2010年重庆市户籍改革为例,在“地方政府都市化”的大背景下,通过对户籍制度历史衍变的分析与阐述,来探析户籍制度改革似乎日益偏离既定方向,中央户籍制度改革在地方层面往往被偷换概念、选择性执行的问题,“土地换户籍”成为地方政府都市扩张的重要策略性工具。地方政府借着户籍改革的名义,通过计划指标的模式扩大都市人口与都市空间,这不仅会更加加深都市一乡村原有的二元对立,亦可能给都市公共资源带来不利影响。

    

   一、引子

   2007年6月,重庆和成都被确定为全国统筹城乡综合改革配套试验区,[1]尤其在重庆,作为改革试验区的先行示范区重庆九龙坡区很早就探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》、《农村土地承包经营权流转管理试行办法》等配套制度,尝试以地区政策实验的模式来探索户籍改革的新道路。2010年7月15日,重庆市人民政府(78号文)《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》的颁布将户籍制度改革推向顶峰。[2]然而,通过更加微观的观察,重庆市的户籍改革似乎重心不在于革除附着于户籍制度的种种城乡分割弊端,而是试图将农村人口尽量转移市区以及周围城镇,人为扩大城市化规模,同时在更改户籍的同时,将获取的农村集体土地转入土地储备开发程序,这不免让人产生疑问,户籍改革的核心要旨到底在于消灭农村户籍还是去除附着于户籍之上的种种利益?如果是前者,是否在某种程度上更加强化和巩固了城乡户籍之间的歧视性待遇?尤其是重庆户籍改革只针对本市户籍的限制条件,更让人加重了对其土地换户籍的怀疑。重庆这起规模史无前例的户籍制度改革究竟是旨在消除城乡差距,还是在土地财政的利益驱使下,上演的“地方政府都市化”的另一出样板戏?[3]

    

   二、重庆户籍改革的初步解读:矛盾与冲突

   重庆的户籍改革纲要主要由78号文《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)与三部配套文件构成,首先从四部文件出发,以规范文本分析的视角,分析重庆户籍改革计划中的矛盾与冲突之处。

   (一)指标主义与自愿模式

   根据该《意见》的规划,“2010~2011年,重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民,解决户籍历史遗留问题,力争新增城镇居民300万人,非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%,实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。2012~2020年,通过系统的制度设计,建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制,进一步放宽城镇人户条件,力争每年转移80~90万人,到2020年新增城镇居民700万人,非农户籍人口比重提升至60%,主城区集聚城镇居民1000万人,区县城集聚城镇居民600万人,小城镇集聚城镇居民300万人,形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。”

   如果按照该意见的方针,在未来10年之内,重庆市的1000万农村户籍人口将转入城镇户籍,而且仅2010~2011年间就将增加300万城镇户口居民,其城市化扩张速度令人震惊。地方政府似乎在借助转轨体制前的计划指标模式,[4]人为地急速加剧城市化进程,然而这种政治主导、计划推进的模式又与其宣传中的农民自愿转入城镇户籍相互矛盾,如果农民个体通过申请自愿转籍,那么上述指标又是如何产生并兑现的呢?现有的行政体制下不排除这样一种可能性,为了完成行政上级层层分配的户籍转入指标,在乡镇一级政府通过组织策略与政治宣传,逐步施压,借助对乡村社会的控制,[5]强迫农民“自愿”放弃集体土地转入城市户籍。

   (二)三年保留期限的设定

   按照《意见》,农民转户进城后,允许转户农民最多三年继续保留宅基地、承包的使用权及收益权。意味着将出现这样一种情况,在三年之内转户居民成为城镇居民,却依然保留有集体土地使用权,但这种使用权已经受到极大限制。[6]问题是,三年过后如果转户居民在城市中无法生存,希望重新转为农业户口,将如何处理?将依循何种程序实现城镇户口重新转入农村户口?《意见》对此却没有相关规定。

   (三)户籍准入条件的设置

   在《意见》中对于主城区、远郊区县城以及一般乡镇地区设置了不同的户籍准入条件,对于主城区与远郊区县城的准入资格上,仍然设定了经商年限、商品房购置与纳税份额的准入限制,[7]而对于乡镇则没有任何限制。问题是,在随后的“其他规定”中又规定了“本市籍优秀农民工及与其共同居住生活的配偶、子女自愿转为城镇居民的,不受居住时间限制”。这样的规定是否意味着,本次户籍改革最大的受众群体—本市籍的农民工,享有了不受任何限制的城区入籍权?而且由于县城与乡镇地区所能提供的就业岗位与收入保障有限,[8]即便部分农民工户籍就近转入周边县城与乡镇,仍然会大量涌入城区,违背了户籍改革的初衷,而城区所能提供的公共服务资源是有限的,这将带来极大的难题。

   (四)各方利益之间的斡旋

   按照重庆市政府的说法,户籍改革等于脱掉农民的三件衣服(承包地、宅基地、林地),穿上五件衣服(就业、社保、住房、教育、医疗),[9]所谓五件新衣服中最为关键的便是就业与社保。问题是,户籍的转变对于企业来说意味着养老、医疗、失业保险的投入提高,这样将导致用工成本的大幅上升,而用工企业基于经济理性考虑,会不会出现大规模的退工潮?[10]对于已有工作的农民工来说,户籍的改变却可能导致其失去工作,而对于尚未找到工作的转籍农民工而言情况则更糟,企业基于成本考虑自然更倾向招收低成本的外地农民工。如果没有相应的政府补贴,对于用工企业而言,这种行为更多是在遵循市场法则,而不能简单用“企业社会责任”的高帽子横加指责,而这场户籍改革的推动者重庆市政府却似乎并不愿意承担这笔支出,[11]更期望企业与个人承担这笔改革成本。

   同样,这种利益纷争不仅体现在政府一企业一农民工三者之间,亦存在于转户居民与原有城镇居民之间。随着转户居民的大量涌现,城市中已经大量存在的失业工人的利益亦会因此受损,使得原本就存在的城市就业与贫困问题变得愈加复杂。[12]同样的问题亦体现在保障性住房领域,《意见》中规定,“将符合条件的转户农村居民纳入公共租赁房、廉租房等保障范围,改善稳定就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员居住条件,鼓励有条件的转户居民购置普通商品房”。而政府保障性住房资源的供给是有限的,新群体的纳入意味着原本有资格的城镇居民将可能因此失去机会。公共资源的有限性使得这种现象在教育、医疗等多个领域亦有体现。然而,颇为吊诡的是,利益受影响最深的三类群体—农民工、原有城镇居民与用工企业,在整个户籍改革的政策制定过程中却是完全失语的。

    

   三、户籍制度的功能主义衍化

   (一)户籍制度的历史沿革:规范的角度

   正如前文所述,重庆这场扑朔迷离的改革充满了诸多的制度性疑问,解答重庆户籍改革诸多疑问的前提,在于厘清这场行政色彩浓重的地方主义户籍运动在50余年的户籍制度史中究竟处于怎样的轴点?尤其是在经济分权化与转轨体制背景下,户籍改革与地方政府之间是一种怎样的微妙关系?地方政府主导的户籍改革其方向究竟是旨在消除城乡差距还是让情况更坏?在回答这些问题之前,我们需要先从历史主义的角度,来梳理和厘清新中国成立之后户籍制度的效力规范是如何渐次演变的。以1958年1月《户口登记条例》的颁布作为启始,其明确规定了限制农村人口迁往城镇,基于城乡二元分离的户籍制度正式以行政法规的形式确立下来。1977年12月国务院批转了公安部《关于处理户口迁移的规定》,首次提出农转非的概念,并用指标控制的模式予以制度化。从1958年至1978年近二十年间,新中国陆续发布了一系列法规以及规范性文件,限制农村人口迁往城镇,以严格的手段限制人口自由流动,在城乡间竖立起一道牢不可破的“户籍墙”。[13]在此期间,严格的户籍隔离制度主要服务于工业主义的国家战略,通过户籍手段减少城市公共福利的支出成本,抑制都市化发展,将精力集中于都市重工业的提升。

   这种局面在改革开放时代发生了变化,1978年之后随着市场经济体制的逐步开放以及家庭联产承包责任制的兴起,较之以前农村开始出现大量剩余劳动力,伴随着都市单位体制[14]的逐步瓦解与城市新兴产业对劳动力的迫切需求,农村人口拥有了向都市迁徙的经济动因。[15]为了回应这种社会压力,国家层面的制度规范开始出现松动。国务院1984年颁发的《关于农民进入集镇落户问题的通知》规定,凡申请到集镇务工、经商、办服务业,或在乡镇企事业单位长期务工的农民和亲属,准予自理口粮落户集镇。从整个户籍制度发展的历史脉络来看,允许农民自理口粮落户集镇可以视为户籍制度改革的一项重大突破。1985年9月,全国人大常委会审议通过了公安部制定的《居民身份证条例》,身份证制度进一步打破了原有人口静态管理模式,适应了人口大规模流动的发展趋势。1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》,全国各地逐步开放小城镇户籍,规定在小城镇有合法稳定工作或稳定生活来源,有合法固定居所住满一定年限或投资、或购买一定价值商品房等,均可以办理小城镇常住户口。[16]2001年5月,国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》,全面推进小城镇户籍制度的改革,进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件。[17]然而这种改革在大中型城市中却受到了挫折,[18]2000年之后诸多大型城市通过各地自行设计的户籍“准入制度”来限制外来人口,尽管各地纷纷取消农业与非农业户口的划分,[19]但地方“准入制度”在实质上仍然降低了农村人口获取城市户籍的可能性。[20]

   (二)户籍制度的制度化功能与弊端

   户籍制度不仅在毛泽东时代成为限制人口迁移,保障工业发展的重要工具,在后毛泽东时代,户籍亦是经济起步的重要制度因素。尤其在改革开放之后,依靠户籍制对农村人口的制度性排斥功能,都市经济在这种混杂了渐兴市场经济因素与计划主义残余的政策背景下实现了急速增长。首先,依靠户籍的歧视性政策,都市经济借助大量剩余廉价农村劳动力,充分利用有限的资金与人力资源实现资本的快速集聚,并利用政策手段将资本优先投入于都市基础设施与福利、教育投资中,实现都市与区域经济的优先发展。借此,中国经济才能在户籍制度所构筑的双轨经济体制下排斥与牺牲广大农村地域,稳步实现高速增长。[21]其次,借助户籍制度的排斥功能,都市政府避免了诸多发展中国家出现的都市贫民窟现象,抑制都市扩张的步伐,并借助这种外在良好的都市形象在全球化大背景下吸引外资、防止资金外逃。[22]与其他发展中国家相比,在中国的都市发展过程中,都市贫民窟、城市贫困与流浪现象要轻微许多,这都要得益于户籍政策的排斥效应。因此,无论从毛泽东工业主义时代还是到改革开放后都市主义时代,户籍制度始终是宏观经济实现增长的重要体制工具。

然而,在计划时代作为制度性保障的户籍制度,其长期运作的积重难返带来严重的社会问题。最为明显的便是,户籍制度造成了对于农业户口的制度性歧视,使得都市中的流动人口得不到应有的生存权照顾,[23]并导致城乡经济与社会的巨大落差[24]以及区域间经济失衡,直接导致地方保护主义的兴盛以及分割化的市场,并阻扰与影响了中央对地方事务规制的能力。[25]就根本而言,现有经济格局并非仅仅是城乡二元体制的简单分割,更多的是处于不同发展层面的区域经济的交叠,(点击此处阅读下一页)

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