葛庆敏 许明月:农村社会保障体系建设中的政府角色及其实现的法制保障

选择字号:   本文共阅读 585 次 更新时间:2013-12-11 19:59:36

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葛庆敏   许明月  

    

   【摘要】建设农村社会保障体系是政府的该当责任,政府的参与应具有不可或缺性和主导性。政府应是农村社会保障体系建设的组织领导者、制度建设者、资金保障者、运行监管者和服务提供者,但当前在角色承担上仍存在参与不足、协调能力差、监管混乱和服务提供滞后等偏离现象。为有效推进我国农村社会保障体系建设,政府应树立社会保障利益公平分享和权利平等保护的理念,着力解决自身组织、领导能力建设,农村社会保障制度供给与资金筹措,农村社会保障服务体系建设以及督促机制与问责制度建设等问题。

   【关键词】社会保障;农村社会保障体系;政府;角色

   加强社会建设,建立健全基本公共服务体系,提高政府保障能力是我国“十二五”规划纲要规定的重要任务。在社会建设领域中,社会保障活动能否有效展开,在很大程度上取决于政府是否作为及如何作为。在我国城市社会保障体系的建设过程中,各级政府对社会保障体系的建立、运行和监督等都发挥了极为重要的作用,但由于各方面的原因,在不同时期和不同地区,政府在社会保障体系建设中或多或少地存在角色偏离、功能发挥不到位的现象。当前,农村社会保障体系建设严重滞后于城镇,这种状况与各级领导对政府在农村社会保障体系建设中的角色定位存在模糊认识并因而在行动上左右摇摆、犹豫不决有关。笔者认为,为有效推进我国农村社会保障体系建设,必须明晰政府在农村社会保障体系建设中的角色定位,进而根据政府的角色定位,通过立法合理设计政府的具体职责,通过法律的实施机制,督促、保障政府根据自己的角色定位积极、高效地履行职责。惟有如此,农村社会保障体系才能在政府的有效组织和积极引导下走出困境,迈入坦途。基于这种认识,写作本文,以期对推进我国农村社会保障体系建设有所裨益。

   一、政府在农村社会保障体系建设中的角色定位

   (一)农村社会保障体系建设中政府的不可或缺性

   作为我国社会保障体系的重要组成部分,农村社会保障体系建设必须由政府牵头负责。政府在其中处于不可或缺的关键地位,任何其他组织和个人均无法替代其角色,这主要是由以下原因决定的:

   1.社会保障的公共产品属性—市场无法有效供给

   社会保障是通过社会的共同努力对遭受社会危险的社会成员给予一定的物质利益,使其摆脱生活困境,维持生活安全的一种社会方案[1]。作为社会、经济安全运行的公共措施,它属于典型的公共产品,在消费过程中具有非竞争性和非排他性。社会保障所应对的风险是一种社会风险,是社会成员因年老、疾病、身体伤害、生育等原因而产生谋生能力永久或暂时丧失而带来的生活风险。要有效地预防这种风险,必须保证社会成员在出现谋生能力丧失或生活水平急剧下降时能够及时获得维持其生活的新来源。因此,这种风险的防范体系必须具有覆盖广泛性、充分保障性和及时可得性。虽然通过商业保险等措施可在一定程度上解决某些风险的防范问题,但是,商业保险只能在自愿的前提下进行,因而不能满足社会风险防范对保障体系的覆盖广泛性要求;由于商业保险聚集社会资源能力的有限性,因而也不能满足社会风险防范对保障体系的保障充分性要求;同样,由于商业保险本身可能因为经营不善而发生倒闭的可能性,因而更不能满足社会风险防范对保障体系的及时可得性要求。农村社会保障体系同样具有社会保障所具的公共产品性:一方面,公共产品的非排他性和非竞争性使生产者与消费者之间不能通过利益交换而建立普遍的联系,最终导致公共产品的提供不足;另一方面,由于私权主体的价值取向难以符合国家要求的社会目标而不愿提供,或者缺乏承担提供公共产品的实力而难以提供,在此情况下,公共产品的提供理所当然地应由政府承担[2]。为提高幸福度,农民必然会要求政府解决农村公共产品短缺的问题[3]。因此,作为一种公共产品,农村社会保障既不能通过市场来解决,也不能由民间力量有效提供,只能由政府通过组织各方面的力量、动用各种必要的资源创设社会保障体系来提供。

   2.社会保障的社会再分配性—公权力介入不可避免

   在市场经济体制下,作为社会资源配置基本形式的市场通过按照交易规则进行的双向利益流动,有效增进了社会总体福利,但也形成了初次分配失衡的格局。收入分配的差距悬殊及隐藏在等价交换形式背后的种种事实上的不平等,是市场机制无力解决的。因此,社会保障以体现公平为主的收入再分配角色逐渐走上人类社会经济舞台,成为政府干预市场初次分配结果的一种工具[4]。其本质就是一种在某些情况下对人们既得利益和初次分配格局强制改变的收入再分配制度。二次分配要改变初次分配的格局,既得利益者往往不愿意放弃自己已获得的利益,二次分配的实现就必须借助国家的强制力,因此,政府公权力的介入便不可避免。政府从收入分配公平原则出发,利用国家政权力量调节不同市场主体之间的利益关系,对国民收入分配格局进行调整和控制,这就是社会保障的再分配功能[5]。只有政府凭借政权力量才能利用社会保障这一工具干预市场对国民收入实施转移支付,纠正市场初次分配失衡的结果,保障社会成员的基本生存条件和权利。

   3.社会保障的制度推进性—政府作为制度供给者必须介入

   制度供给即是制度的生产。从制度的影响范围看,制度本身存在外部性问题,因此制度安排也常被作为一种公共产品由政府供给。社会保障制度是国家为了保持经济发展和社会稳定,对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难等情况下,由政府和社会依法给予物质帮助,以保障公民的基本生活。作为一种人为创设的生活安全防范体系,社会保障制度只能通过立法的形式创设。各国社会保障制度的建立都无一例外地遵循了这一基本规则,只不过在一些国家,社会保障可能首先在某一地区形成,其最初的立法可能是地方制定的法律规范,待整个国家产生了对社会保障的普遍需求并有条件普遍建立社会保障体系时,社会保障立法才上升为国家立法的形式。农村社会保障体系是社会保障体系的一个分支,也需要通过正式的制度才能稳定地确立。为保障农民的生活安全,也需要以法律制度的形式提供适应农村社会特点的社会保障制度体系,而法律制度是国家意志的表现形式,因而需要由代表国家的政府提供。只有通过国家政府的权威性及立法形式实施,才能保证社会保障制度的统一性、平等性和有效性[6]。

   4.社会保障的资源消耗性—只有政府拥有如此强大的资源控制能力

   社会保障作为公共产品,实际上是社会每一成员的公共需要。因此,社会保障不单是一个法律问题,还是一个经济问题。我国有8亿多农业人口,农村社会保障体系建设的目的在于使农民普遍无例外地得到基本生活保障,这便需要消耗大量的物质生活资料。这是任何一个除政府之外的社会主体都无法满足的,在各社会主体中,只有政府拥有强大的资源控制能力。政府可以凭借其权力,通过税费等各种形式,有效组织全社会的力量、聚集维持社会保障体系运行所需要的各种物质资源。农村社会保障体系如果离开政府的有效介入,将无法建立,即便建立起来,也会因为物质支撑缺乏有效的保障而无法长期、稳定地运行。

   (二)农村社会保障体系建设中政府的主导性

   政府不仅应当是农村社会保障体系建设的必要参与者,而且应当是其中的主导者。在我国特殊的国情背景下,政府在农村社会保障体系建设中应当发挥组织和统领的作用。惟有如此,我国农村社会保障体系才能全面地建立起来并持续、规范地运行下去。这主要是由以下因素决定的:

   1.中国人口的结构和农村人口的分布与生活状况

   中国有13亿人口,8亿多农民。这种人口结构状况表明,在中国,农民的生活保障问题并不是一个涉及少数人的、可以忽略或不加考虑的局部问题,而是关系大部分人生存保障、生活质量和影响社会稳定及发展的、全局性重大问题,这个问题必须引起各级政府的高度重视。当社会自发力量不能解决这一问题时,就必须通过政府组织社会各种力量加以解决。当政府通过一般地参与仍不能解决这一问题时,就需要政府更深度地参与、花费更多的精力、调用更多的力量、动用更多的资源去解决这一问题。从上世纪90年代开始,随着我国市场经济的发展,农民的社会保障问题开始引起各级政府的重视,并进行了一系列的努力和尝试。这并不表明政府该做的已经做了,农村社会保障的落后现状与政府已没有关系,政府可以放手不管了,而只能说明政府的工作仍没有做好,仍需做出更大的努力。在初期阶段,政府对农村社会保障体系建设主要采取鼓励、引导、支持的政策,一些经济发达地区的农民在互助的基础上以集体经济为支撑,通过商业保险机制,在局部范围内兴办了养老、医疗等一些保障项目。尽管今天一些集体兴办的保障项目已经达到了很高的保障水平,但这毕竟只是局部现象,大部分更需要保障的农民仍然没有基本的生活保障。实践证明,这种仅仅由政府鼓励、引导、支持农村社会保障体系建设的工作思路,并不能建立普遍覆盖的、能够使农民有效防范新形势下生活风险的保障体系,政府应当在农村社会保障体系建设中发挥更积极、主动的主导作用。

   相对于城市而言,我国农村地区人口分布更分散,信息更闭塞,农民整体的文化水平相对较低。即便农民有能力并愿意为将来的生活安全作出支出,也可能因为交通不便、获得成本较高,或不能看到社会保障体系给自己带来的好处而最终不能为社会保障体系所覆盖。这些也表明,要建设覆盖全体农村人口的社会保障体系,需要政府做出比城市社会保障体系建设更多的努力。只有政府发挥主导作用,才能克服各种困难,使农村社会保障体系建设能够顺利地进行。

   2.中国农村社会的经济状况

   一般而言,对于贫穷的人来说,眼前利益的满足往往更具有急迫性。当现有经济条件仅仅能够满足眼前的需求时,他们会首先考虑眼下的需求满足,而不会过多地考虑未来的需求能否得到满足,因为没有一个人为了自己将来不饿死,而宁愿现在饿死。相比城市而言,我国农村地区生产力发展落后,农民相对贫困,这种状况表明,要求农民为了将来生活安全而作出过多的支出显然不合实际。这意味着,相对于城市社会保障体系建设来说,农村社会保障体系建设的难度将会更大。

   在我国,经济发展极不平衡,这种不平衡不仅表现在城乡之间的巨大差别上,而且表现于农村经济发展在不同地区也存在巨大的差距。沿海东部地区的农村和西部地区的农村,大中城市郊区的农村与老少边穷地区的农村,经济发展状况往往有天壤之别。在经济发达地区,政府通过适当的努力,就可以有效地将农民调动起来,广泛参与社会保障体系建设。但在偏远地区,政府通过同样的努力根本无法达到理想的效果,而这些偏远地区的农民,他们的生活更贫困,生活安全更需要保障。因此,将社会保障的阳光普照到这些贫穷地区,需要政府做出更大的努力。

   长期以来,以土地为中心的农业生产经营是我国农业人口普遍的谋生方式。人们向土地支出劳动,以劳动成果满足家庭的基本生活需要,土地对人们的生活安全起到了一定程度的保障作用。尽管随着市场经济的发展,土地的这种保障功能已经退化,但一些农民的观念仍然没有改变,他们仍然存在这样一种心理:只要有一块地种,就不会饿死。尽管在现代市场经济条件下,由于市场的影响,土地的保障功能已经大打折扣,但不少农民并没有认识到这种传统农业经济中并未凸现的风险,因此,在最基础的生存保障层面,农民并没有像城市居民那样整体形成对社会保障的急迫渴求。这在也会在很大程度上对社会保障制度的推进带来一些阻碍,需要政府将工作做得更细。

3.农村根深蒂固的传统生活保障观念 (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代法学》2011年第6期

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