刘守英:乡村治理是一道绕不过的坎

选择字号:   本文共阅读 533 次 更新时间:2013-12-09 19:37:29

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刘守英 (进入专栏)  

  
在经济发达的村庄,如果不实现治理结构的现代化转型,它们在一段时期的繁荣后,将陷入“越发展、越麻烦”的困境。

   60多年前,中国共产党通过在村庄建立党支部,重构农村政治秩序,取得对基层的领导权和控制权。

   30多年前的十一届三中全会,则开启了农村改革大幕,在坚持土地集体所有制和保持党支部对村庄领导地位的前提下,通过土地所有权与使用权的分离,调动起几亿农民的生产积极性,换来农村相当一段时期的发展与繁荣。

   自那以后,先是农村的结构变革,继之是农村人口与劳动力从乡村向城镇、从内地向沿海的大规模流动,以集体所有制和党支部为治理中枢的村庄治理结构,面临挑战越来越大,如何建立转型时期的农村治理方式,成为中国这样一个农民人口大国亟待解决的问题。

   刚刚闭幕的中共十八届三中全会,创造性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标,农村治理问题是实现这一目标的关键。

   我对中国农村治理问题的关注,始于对广东南海的追踪研究。从上世纪90年代初开始,我就一直在关注南海的走向,差不多每年要到那里几次。起初是为那里农民首创的农村土地股份合作制所吸引,以此引发对中国乡村工业化道路的思考。在全国工业化、城镇化不断蔓延的大势下,南海地方政府通过“三区”规划,允许农民以部分集体土地参与工业化,将土地非农化的租金收入留在集体内部,并辅之以土地股份合作制的安排,将农民农地承包权转化为股权,让每个集体成员分享土地收益,增加了农民收入,避免了全国其他地方城镇化进程越快、农民失地和城乡收入差距越大的尴尬。

   但是,到了上世纪90年代末期,这套制度安排的缺陷开始露出苗头。既然农民分红的股权是由承包经营权转化而来,而承包经营权又是以成员权为基础,这就意味着土地股份合作制承继了集体所有制的基本内核,即只要是集体组织的合法成员,就可以“集体资产,人人有份”。这样问题就出来了,由于集体所有制是一个人口变动的集合,成员资格会随人口增减而不断发生变化,从而带来土地股份分红权的调整,对土地利益的诉求自然发生变化。

   由此,南海开始是出现了近4万外嫁女在原村丧失分红权、在嫁入村得不到土地承包权的现象,引发群体性事件。在地方政府干预下,这些外嫁女得以在原村继续参与分红,终得以平息。近几年来,随着“三旧改造”(旧厂房、旧村庄、旧物业)的推进,集体土地价值大幅攀升,南海又有近4万个曾经在村庄拥有成员权、后来因各种政策转为非农户籍的人回来索要分红权,就我知道的情况,地方政府为了维稳,准备以“人民内部矛盾、人民币解决”的方式予以了断。

   后来我在全国其他发达农区及城市郊区调查发现,南海因集体成员权引发的分红争端根本不是个案,而带有很大的普遍性,且引发的社会问题还有延伸之势。

   随着城镇化的推进,大量外地人口已经在异地安营扎寨多年。他们当初进村时,因为不是本村村民,不会提出“过分”要求,但是,八年、十年、甚至更长时间后,他们也参与了村庄公共品的投入和秩序的重建,也成为村庄建设的“一份子”,未来土地的升值在道理上也有他们的贡献,谁能保证他们就不提出分红权的要求?到那时,村庄的分红困境岂不会越陷越深?

   事实上,村庄治理不仅仅受集体组织成员权问题困扰,更大的问题还有对集体资产权力的争夺。尤其是在集体资产不断增值后,如何形成对集体资产使用与分配的制衡,成为大多数发达农区和城郊村庄面对的棘手问题。

   当初,南海在推行土地股份制改造时,为了防止村干部权力过大,也成立过董事会、理事会、监事会等现代意义的治理结构。其他各地经济发达些的村庄,也建立过类似的治理结构。但事实证明,这套架构在现行的法律和政治环境形成的“党支部领导下的集体经济组织”权力配置下,基本形同虚设。在珠三角大多数村庄,基本是党支部书记控制着集体土地和厂房的出租,村主任就是一个执行经理,负责具体事务。

   随着工业化和城镇化的快速推进,很多集体资产迅速膨胀,且规模巨大。发达农区有些村庄的集体资产甚至比西部地区一些乡镇、甚至县的财力还雄厚。这样,更大的问题就来了:一些村支书因为权力过大,在土地和厂房出租中“出事”的案例增多;村民对村委会的不信任增加;土地租赁市场的灰色导致租金停滞不前;土地租金福利化倾向越来越明显,每次村两委换届选举时明争暗斗加剧,村庄内部矛盾加深,“村庄政治”对“村庄经济”的制约越来越大,甚至已经严重影响农村社会稳定与和谐。

   通过对南海近20年的追踪观察,以及对其他发达农区和城郊村庄的调研,越来越感到:在经济发达的村庄,如果不实现治理结构的现代化转型,它们在一段时期的繁荣后,将陷入“越发展、越麻烦”的困境。为此,必须在以下几方面深化改革,实现发达地区农村的社会和谐与长治久安。

   第一,深化集体所有制改革。中国的农村家庭承包制改革以坚持集体所有制为前提,但是,由此也留下集体成员权被不断强化的制度遗产,这一点在发达地区表现的尤为明显。那就是,随着土地非农化后的价值显化和不断升值,农民保有成员权的土地价值提高,他们更加维护以成员权为基础的土地集体所有制。这是发达农区陷于困境的根源。

   我们建议,必须痛下决心,在制度安排上做出精心设计,对成员权集体所有制进行改革。可选安排包括:明确农村集体成员权时点,时点之前农民享有原集体土地分红权,时点后农民可出资购股获得分红权。

   第二,实行集体资产经营体制改革。在成员权资格明确后,对集体资产经营采取双轨方式。成立以成员权资格为纽带的股份合作公司和以资产为纽带的现代股份公司。前一个公司只有享有成员权资格的人才能进入,平等分享原集体土地租金分红;后一个公司完全以资金入股形成现代公司治理结构,打开村庄封闭性,无论本村人还是外村人,均可以按资进入,新公司可以租赁村庄土地搞开发,支付租金后的利润按资分红。

   第三,实行政经分离的改革。在财产权利和资产经营方式明确的基础上,实行村庄一级政治治理与经济管理的分离。党支部行使政治、社会稳定和监督经济的职能,村委会行使公共品提供和服务职能,村级经济由公司经营。

   来源:《财经》

  

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