邵挺:李克强为何如此重视棚户区改造?

选择字号:   本文共阅读 637 次 更新时间:2013-12-08 18:35:14

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邵挺  

  

   "棚户区"这个平时不太为人所注意的字眼,却在2013年中多次出现在一个个有关房地产的重大消息里。

   首先是2013年6月26日,国务院常务会议宣布了一个"大手笔"的决定:"今后五年,再改造各类棚户区1000万户"。数月后,在三中全会召开前的那次中共中央政治局集体学习上,习近平也重申"建设城镇保障性住房和棚户区改造(下文简称"棚改")住房3600万套(户)……是政府对人民作出的承诺,要全力完成";并将"加快实施各类棚户区改造"明确为未来保障房建设的三大重点之一。在行业内,8月初公布的中国三年来首个房企再融资方案--浙江省房地产投资公司新湖中宝不超55亿元的定向增发募资,也是投向上海的棚户区改造。虽尚未获批,也已引发市场对政府有意借此鼓励企业参与此类项目的猜测。

   所谓的"棚户区",按我国住房和城乡建设部给出的定义,就是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。目前,我国把棚户区分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类。

   中国有多少棚户区居民?李克强(时任副总理)在2009年的棚户区改造工作座谈会上曾提到,全国城市国有土地上集中连片的棚户区住房约有744万户;城市规划区外的国有工矿(不包括林区、垦区和煤矿)棚户区住房约114万户。其居民大部分是低收入家庭、退休职工和下岗职工家庭,有不少属于城市住房保障对象。而且在大片集中的区域之外,还有相当数量的零星城市棚户区和林区、垦区和煤矿等棚户区。今年,身为总理的李克强2月份在内蒙古主持召开"棚改"现场会时再次指出,目前城镇仍有1000多万户群众住在集中连片的棚户区,若再加上没有上下水等居住条件的小片棚户区和危旧房,全国棚户区居民的总数超过了1亿人。

   于是相应地,6月26日的国务院常务会议才提出五年内再改造1000万户。但这个决定当时还是出乎了许多人预料的。因为,此前的"十二五"规划(2011年至2015年)已经明确了棚改在3600万套保障性安居工程中约占40%,即需要改造1400多万套棚户区;现在离2015年"十二五"规划结束还有一年多,又单独规定了一个"未来五年"的'棚改'任务,两个数量之间会有所重叠(具体重叠规模无法精确计算)。而李克强之所以在当前特别提出这一任务,不会是无的放矢,而是意在赋予"棚改"两个重大职责。

   其一,是可以形成新的经济增长点。在打造经济"升级版"的同时,短期内的经济增速也不能下降过快。2012年以来,中国经济逐季"破八",需要形成一些新的经济支撑点。而大规模的棚改工程,可以有效拉动房地产及相关产业投资,有实质性的增长含义。

   其二,是作为中国"城镇化"道路健康平稳推进的"压舱石"。新一届政府高度重视"城镇化战略",将其视为拉动内需、转型升级和国家现代化的最重要手段。但同时,社会上关于"城镇化战略"的争论很大,其中是否会形成城市新的贫穷阶层、城市内部二元化问题能否解决得好,都是社会关注的焦点。因此,在城镇化中长期规划即将出台之前,李克强提出再改造1000万户棚户居民的任务,就是要避免出现"拉美式的城镇化道路"。这一观点,是他在《行政管理改革》2012年第11期发表的《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》一文中明确提到的。

   笔者曾长期关注我国各地的棚户区改造进程,从这几年各地的调研情况看,总体感觉是,"棚改"是一项长期、系统性的工程,很难"毕其功于一役"。在不同阶段,"棚改"的定位和作用也在不断深化。

   回顾历史不难看出,"棚改"一直是李克强关注的重点。早在2005年,时任辽宁省委书记的李克强就主持过辽宁省的工矿棚户区改造。他主政辽宁期间,也正好是包括辽宁在内的传统工业省份的转型阵痛期,大批工人下岗后住在"棚户区",形成了城市内部独特的"二元结构"。这是他当初决心推动"棚改"的初衷--也就是,避免在中国的城镇化道路中出现"贫民窟"。

   在任常务副总理期间,李克强也主抓包括"棚改"在内的保障性安居工程,曾坦言"棚改"是"世界性难题",但也强调"即使是天大的困难也要上"。"十二五"以来,各类棚户区的改造速度明显加快了。据住建部统计,2007年至2012年间的"棚改"新开工量、基本建成量和完成投资的年均同比增幅,分别达到45.9%、55.1%和51.8%。且在2012年,各类"棚改"的新开工量、基本建成量分别为331万套和269万套,完成投资6135亿元,达到2007年以来的历史最高点。

   在这一阶段,被改造棚户区的类型变得更多样,覆盖面进一步扩大。据住建部统计,2007年至2012年间,城市棚户区改造项目的新开工量占各类棚户区的比重最高,2010年至2012年间的平均占比达到61.3%;还有林区(场)棚户区(危旧房)、中央下放地方煤矿棚户区、垦区危房,这几类的占比各在10%左右,相差不多;还有一些国有工矿棚户区,新开工量的平均占比最低,为7.3%。

   今年,未来五年棚户区改造总目标的制定,李克强仍是主要推动者。从地方到中央,李克强对于"棚改"始终表现出坚定的决心,并寄予厚望,希望它起"一石三鸟"之效,在改善民生、拉动增长和推进城镇化三个方面,同时发挥作用。

   但据笔者及同事在调研中发现,现实中的"棚改"工作也遇到了若干"天花板",离他的期许还有不少距离。在未来大规模棚户区改造掀起新一轮高潮之前,当务之急是总结经验,解决以下两大问题。

   第一是棚户区的范围口径问题。目前中央政府对此还没有统一规定,是由地方政府自行划分的。这就出现了有些地方政府的"棚改"口径过小,该得到改善的群体得不到改善;而有些地方政府的口径又过大,把非涉棚户区的旧城改造、拆迁安置等本应地方政府自行承担的项目,都纳入到"棚改"范围,骗取中央补助资金。

   从2012年开始,笔者通过在各地调研发现,"棚改"的形式悄然发生着变化。在许多中西部省份,"棚改"投资已成为保障性安居工程投资的最重要部分,其中不乏有借"棚改"之名,行"旧城改造"之实的例子。中部某省2012年的"棚改"投资占其保障房总投资的比重竟超过了60%,改造数量则接近全部保障房数量的65%,且其2013年制定的计划更将"棚改"占比提高到了70%。这跟中央提出的保障性安居工程以公租房为主的要求是明显不符的。

   许多中西部地区把"旧城改造"等和"棚改"混淆,归根结底是为了打着"棚改"的旗号,享受从各级政府补助、到金融机构贷款支持等众多优惠政策(具体可参见《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发〔2013〕25号)。盲目扩大"棚改"范围,是未来更大规模改造的过程中尤需警惕的。因此,现在必须把各类棚户区的基本口径作一规定。这方面,不能给地方政府留过多灵活性。

   第二是棚户区改造的资金问题,这也是李克强在历次讲话中多有提及的。目前看,主要是林(区)场、煤矿、垦区的改造资金压力仍然较大,因为这些地区的棚户区跟城市里的不同,大都处在偏远地区,腾退出来的使用价值也不高,更无法通过出售土地来筹集新建房屋的资金;并且,棚户区原来的公共设施配套也非常落后,政府配建公共服务的资金压力也非常大;再加上林(区)场、煤矿和垦区一般都位于中西部地区,地方财政能力本来就薄弱,更加剧了资金的紧张。

   而相对来说,城市棚户区所在区位较好,腾退的土地通过"招拍挂"方式获取的收益,可以满足原地或异地安置的资金需求。事实上,只要通过新建高楼来提高容积率,安置所需的土地面积就会远少于腾退面积,还可多出相当一部分土地指标用于开发。

   但就现实而言,未来五年,城市棚户区改造的资金压力可能也将更加突出,因为成片的、区位较好的棚户区大都已经改造完了,接下去的城市棚户区都是零碎、不成片的,多位于城乡结合部,难以通过成片商业开发来平衡资金。这就给未来创新融资机制提出了更高要求。

   来源:纽约时报

  

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