李昌平:地权改革的制度逻辑

选择字号:   本文共阅读 316 次 更新时间:2013-12-05 23:08:02

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李昌平 (进入专栏)  

    

   在东亚小农农业主体的市场逻辑里,农地抵押权不可能在正规银行实现,农地抵押权和成员权变现的充分实现只能以集体经济及其内置金融为基础。

   今天的不少人,强调土地私有属性的理直气壮,强调土地公有属性的羞羞答答,这是极不正常的现象。

   现在要想把问题说明白,必须从农地制度说起,后说“农转城”或“农转非”制度,再说城市建设用地制度。

   农地如何“联产”

   农地制度由两大部分构成:农渎雪用制度和农民生产生活配套用地制度。农地农用制度是指种植养殖用地制度,衡量其好坏的基本原则包括以下几个。

   第一,耕者有其田。耕者才能有田,非耕者不能将田地出租获利,否则会加重农业生产经营者的负担。日本、韩国和台湾地区等都是限制农用地转租获利的。由于限制转租获利,绝大多数国家的农用地价格是极其低廉的,但我国的农用地价格比发达国家高3~5倍,比发展中国家高5~10倍,这对农业发展是不利的。“增加农民(土地)财产性收益”的改革必须真正对农民有益。

   第二,地权要平均。这里的平均是指相对平均,因为人多地少,单个农户家庭占有的农业生产用地的规模既不能太大,也不能太小,否则会造成生产经营规模不经济或两极分化。日本、韩国和台湾地区在初次平均地权之后,一方面实行长子继承制,另一方面限制城市人和工商资本购买农地,以保持农业规模经营稳定性和有序城市化。参考这样的经验,土地向少数公司和个人流转集中的改革,应谨慎才是。

   第三,闲置要受罚。我国是人均耕地面积最少的国家之一,比日本还少,吃饭是天大的问题,所以要禁止闲置农地。但我国农村闲置的农地随处可见,以高科技农业园的名义圈地后长期闲置的情况也比比皆是。对闲置农地的,应该给予惩罚,直至收回农地承包经营权。

   第四,地权可流动。如果有村民全家进城了,应该有偿退出村社集体,即成员权变现,退出补偿的标准应为农地的实际收益除以银行存款利率。部分农村由于村社集体所有权有收益,或村社内部有内置金融存在,集体成员权有偿退出是能够保证的;但更多的村社由于农地集体所有权虚置,有偿退出无法实现。

   我国的法律对农用地的相关规定是体现了以上四个原则的,但现实中许多地方实行的是“分田单干,长久不变,无须联产”的制度,导致了如下问题:一、集体所有权虚置,村社成员有偿退出无法实现,农田水利等基础设施建设维护和农村治理的主体缺失;二、农地闲置严重;三、农地占有不平均,非农民占地越来越多,农业生产经营规模极不经济。

   农地农用制度该如何改进呢?笔者主张要回到《宪法》上来,“村民集体所有,农户有偿(联产)承包,实行统分结合双层经营制度”的《宪法》规定符合我国的实际。以江苏的长江村、永联村,山西的大寨村为代表的数千个村社落实了这一原则:全村5~15个种田能手(职业农民)联产承包了全村的土地,为全体村民供给基本农产品,超产部分归种田能手所得,全体村民共同承担水利等农田基础设施建设。这样,既实现了平均地权,又实现了规模经营,提高了农业现代化水平和农业产量;村民如果自愿退出村社,其成员权也可以获得补偿。

   已经分田单干的村社如何重归《宪法》原则呢?笔者所在的中国乡建院在河南信阳郝堂村和湖北鄂州的梁子湖张远村做了一些探索,通过与村民协作建立了村社内部“金地融托经服社”,承包地可以作价入社,分享保底收益,入社的时间越长,保底收益越高;农户也可用承包地在“金地融托经服社”抵押贷款,如果进城做市民了可以实现有偿退出。“金地融托经服社”的信用服务收益和土地信托经营收益分配后的结余归村社共同体成员共享,对村民家庭经济发展和村民集体经济发展都有极大促进。这是依据《宪法》原则探索新双层经营体制和新集体经济实现形式的实践。

   关于农地抵押贷款及其村社成员权的有偿退出,不少专家学者的设计是“私有化+市场自由交易”,这是美国大农场农业主体的市场逻辑,是不可取的。在东亚小农农业主体的市场逻辑里,农地抵押权不可能在正规银行实现,农地抵押权和成员权变现的充分实现只能以集体经济及其内置金融为基础。

   《决定》中明确说,“坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济……鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化经营,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作……保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”这为下一步深化以《宪法》原则为基础的农地制度改革指明了方向。

   警惕农地入市连锁反应

   只要有农业,就必须有农民,所以必须给农民配套生活用地—宅基地、饮用水源地、道路、学校、卫生室;只要有农业,就必须有配套的农业服务业,所以必须给农业配套生产服务用地—农道、农技站、农机站、冷库仓储、加工厂等。一般来讲,我国农村生活生产用地(村内建设用地)控制在人均0.5亩以内。

   需要特别明确的是,农村建设用地是农民在农村的生产生活配套用地,是要受总量控制和规划控制的,否则18亿亩基本农田的红线就没法保住。农村生产生活配套用地制度的原则只有一个:控制规模,提高建设用地利用效率。

   当下的主要问题是农户乱占耕地建房和修坟等比较普遍,根据笔者在中原多县的调查,农村一户多宅的现象很多,且有大量的建设用地闲置。其主要成因是农户承包权无偿且长期化导致了土地的村民集体所有权虚置,土地管理的真正主体缺位;次要原因是政府的土地管理部门异化为吃地者了。

   在农村大量建设用地违规使用或利用效率不高的情况下,必须警惕一下子开放农村建设用地交易市场,准许农村建设用地与城市建设用地同权同价,可能带来的连锁反应后果。第一,大量非法集体建设用地—如违规所建的房子和厂子—如果被准许同权同价交易和抵押,会导致大量非法取得的土地死资产(如温州等地的倒闭工厂所占的土地)在金融体系里套现,这会对金融体系造成冲击;第二,会鼓励进一步违法占用耕地“种房子”、“种厂子”,对18亿亩耕地红线直接构成威胁。

   关于农村生产生活配套建设用地制度的改革,笔者认为应该以村社为主体和核算单元,按照人均配套0.5亩的标准结算,多占的须还耕或征税,少占应补助或增加法定的用地指标;准许村社集体间置换农地和法定的生产生活配套用地,准许有土地主体资格的村社以合法的建设用地指标上市交易。对于已成为市民却在农村占有建设用地(宅基地等)的人,愿意将其退还村社集体的,集体应给予退出补偿;不愿有偿退出的应缴纳一定的建设用地占有税费。合法的农村生产生活配套建设用地或指标既可以在村社“内置金融”里抵押贷款,也可以在正规金融机构内抵押贷款。

   有些地方在推行以“撤村并镇,农民上楼,增减挂钩”为内容的城镇化,这种以村社为单位将节约出来的建设用地转换成农民楼房的地方,需要弄明白一件事,将来村社还是要搞农业的,还需要生产生活配套建设用地;如果一次“撤村上楼”就把节约出来的建设用地指标都兑换成房子,将来再申请配套建设用地搞发展就不可能了,或成本就更高了。

   规划管控地主不变

   要搞工业化、城市化,就需要不断将农地转为城市建设用地—土地“农转城”;要搞现代化,就要不断修公路、铁路、机场和其他基础设施—土地“农转非”。

   我国的土地“农转城”或“农转非”制度(即“征地制度”)所受诟病最多。主要表现为:第一,随意圈地,浪费严重。由于土地有不断涨价的经济特性,政府和老板们总有屯地的冲动,圈地遍及中国的大城小镇,圈而不用或假用非常普遍。第二,征地补偿极不合理。北京等地征地补偿惊人的高,很多中小城镇征地补偿惊人的低,造成很多社会问题。第三,征地过程异化为以暴力获得暴利。政府和开发商使用暴力取得土地实现暴利,而“钉子户”使用暴力对抗,往往也能够获得暴利,同时还能获得“维权英雄”的社会待遇。所以,在征地过程中,常常见到的就是以暴力对抗暴力,削弱了发展的正当性,法治也受到冲击。

   导致上述问题的根本原因是“农转城”制度设计不合理。其实改起来并不难,这部分的改革要遵循规划管控、地主不变和涨价归公三项原则。

   先说规划管控原则。无论是城市建设用地、工业用地、基础设施建设用地,都必须严格执行规划管控制度,土地规划经本级人大和上级人大批准后就是法律,要坚决依法办事,违规就是违法的征地。依规划“农转城”既可避免随意圈地,又可避免政府暴力征地。

   再说地主不变原则。在市场经济条件下,农村土地“农转城”后,政府应该在地主(农民)不变的情况下取得用于公益事业和城市基础设施建设所需的土地,开发商需要土地应该在市场上购买。只有这样,十八届三中全会所强调的“市场配置资源起决定性作用”才能实现,以暴力获得暴利的现象才能避免。

   第三,关于涨价归公原则。由于改变了用途,依据规划“农转城”的土地必然会涨价,但涨价不是原土地主人(农民)创造的,理所当然要涨价归公,这是全世界通行的规则。当然,不是全部的涨价都要归公,笔者认为孙中山先生设计的“农转城”减半—即作为原土地所有者的农民得一半、政府无偿取得一半的制度简单明了,且经过台湾长时间实践检验证明是简便易行的好制度,可以借鉴。

   至于基础设施建设需要征地,即“农转非”,应比照“农转城”制度。以修铁路为例,首先,建设必须依法进行;其次,“农转非”用半,即征用200亩,用于建设铁路100亩(政府入股铁路),农民自用100亩(实际是补偿100亩建设用地指标),政府仅对铁路占用的100亩的地上物进行补贴即可。

   平均地权涨价归公

   土地依法“农转城”之后,主要用于公益、工业和商业。城市建设用地制度改革的原则包括以下几个。

   一是遵守土地规划,不得随意改变。

   二是平均地权,居民、企业、政府等都不得超标准占地,超标准占地应该实施类似累进税式的惩罚。

   三是涨价归公,城市土地和房产的涨价是必然的,中央财经领导小组办公室副主任陈锡文关于涨价“政府要拿到一部分,开发土地的企业要拿到一部分,市民要分享一部分,贡献了这些地的农民要拿到一部分,远离城市的农民也要分享一部分”的说法比较合情合理。笔者认为,对城市建设用地的交易和开发实现的增值收益也要征税,并且实行累进税(防止垄断价格)制度,其税收应归全民共享,保障种粮农民分享到城市化的好处。

   四是惩罚闲置,土地“农转城”后,地主是政府和进城农民,即新市民,地主有暂时不开发土地等待涨价牟利的权利,但必须课征闲置税,闲置税也必须是累进税制,以防止土地闲置浪费和钉子户的产生,消除“维权英雄”存在的土壤和条件。

   来源:南风窗

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