王小广:新型城镇化下的土地制度

选择字号:   本文共阅读 177 次 更新时间:2013-12-05 13:46:35

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王小广  

    

   只有把土地农转非的溢价增长过快和如何公平有效分配这两个问题结合起来加以研究,进行顶层系统设计,才能真正有效推动我国城镇化发展

   推进新型城镇化关键是改革

   我国的城镇化不仅长期滞后,而且质量和效率严重偏低,当前亟须转变城镇化发展方式,摒弃以土地扩张为核心、“见房不见人”的旧式城镇化模式,走一条以资源节约、效率优先、“见房见人”的新型城镇化道路。新型城镇化需要解决的是人的问题(农民工的市民化)、消费问题(农民工难以市民化使得巨大的消费增长潜力难以释放)和投入问题,而不是以房地产为中心、加快投资的问题。新型城镇化完全不同于旧式城镇化,因为它是围绕着城镇化本质来推动的城镇化。城市化的本质是人的城市化,不是房地产化,不是土地的城市化。

   新型城镇化模式要靠新城市发展方式来推动,就是要加快城市资源利用方式转型,形成节约高效的城市发展新模式。这是转变经济发展方式的重要内容。转变经济发展方式既要转变工业发展方式,也要转变城镇化发展方式。随意圈地、不讲土地资源的利用效率和公共资源的合理布局是当前许多地方推进城镇化的通病。2000~2010年,我国城镇人口增长了45.9%,但建成区面积扩张更快,为64.4%,这说明城镇土地利用不是集约,而是浪费,未来我国至少还有3亿~4亿人要城镇化,土地短缺问题将会越来越突出。要使城镇化发展可持续,必须转变城镇化资源利用方式,主要有两个方向:一是由土地铺张型转为土地集约型。建设和土地的主管部门要放开容积率限制。各级政府要摆脱土地财政,重在提高土地利用效率。二是由规划低效型转为规划高效型,主要通过提高城镇化规划水平和建设水平,来提高各级城市的综合承载力。

   转变城镇化的发展方式,关键是要改革制约新型城镇化发展的体制机制。城乡二元分割体制是城镇化严重滞后的根本原因,户籍制度、住房制度和公共服务体制都是严格城乡分割的,这严重影响了城镇化的速度和效率,必须通过加快城乡二元体制改革来逐步消除,为此需推进三大体制转型:一是改革农村土地制度和住房制度,二是改革户籍制度,三是改革和完善公共服务体系。本文主要是探讨什么样的土地制度改革才能有效推动新型城镇化发展。

   土地制度改革的误区

   从有关文献看,人们对土地制度改革与新型城镇化发展关系的研究并不深入。不仅如此,还存在许多误区。有一种观点认为,中国三农问题的难以解决及城镇化滞后的一个重要原因是土地没有自由流动,没有按照市场方式进行配置。事实真是如此吗?从理论上来说,土地价格越来越高,土地利用的集约化程度应该也越高,但实际结果却相反,我国城镇用地的“大饼”越摊越大,地价越高越鼓励扩张利用土地,而不是集约利用土地。如果中国的土地市场是被压抑着的,那么土地市场化就是价格越来越高,这好像与我国的实际情况很相符,但实际上土地价格高涨有两种情况:一种情况是通过市场化推高,另一种情况是因为存在严重的土地供给垄断或市场垄断。我们的土地“招拍挂”制度是土地单边供给垄断的另一种形式,竞标者有竞争,但这种竞争(投机抬价)能够通过住房制度而转嫁,因此,即使出最高的价拿地对于房地产商而言几乎也没有经营风险。

   在现行城镇土地国有、农村土地集体所有这一土地制度框架下,土地制度设计出了问题,并提出了土地私有化的建议。城市和农村的土地全部都私有化,这一问题就能解决了吗?笔者的看法是:这不仅无助于问题的解决,反而会使城镇郊区农民暴富。土地私有化后,出售土地变得更容易,而土地的一级市场却被政府垄断,最终导致的结果就是土地价格暴涨,进而推动房价泡沫。当然,土地暴涨推进房地产泡沫还需要一个条件,就是住房的投资属性不断放大而消费属性则不断降低。在这种情况下,土地的增值部分会被土地最初拥有者拿得更多,尽管对政府来讲,这会抬高一级土地市场的成本,但只要存在转嫁机制,那么这一过程照样不会是市场化,而是垄断链的延伸。

   与此相关的是土地使用权的年限对土地价格的影响问题。从理论上来讲,土地使用年限受限,价格就会受限。因此,有人提出,一次性征收购房者70年土地使用费,是推动价格上涨的原因。那么一次性收取永久使用费(类似土地私有)价格会更高,所以,一次性收取70年使用费并不是高地价的原因,或者说高地价与土地产权无关。那问题到底出在哪里呢?答案其实很简单:土地农转非所产生的增值部分如何分配与土地的性质没有关系。公平有效的分配成为解决这一问题的核心。由农地向非农地的转换将产生巨大的增值,这里便存在两个问题:一是增值过度问题。垄断与投机力量的共同推动,必然产生泡沫(特别在金融货币政策宽松的环境中),这种泡沫就是土地价格的过度增长,而土地价格过高必然转嫁到住房价格上,进而明显提高城镇化的成本,阻碍人口城镇化进程,使得城市发展变成了较单一的(或割裂的)土地城市化或房地产化过程,本质型的城镇化(农民市民化)被严重抑制。二是新产生的巨大收益如何分配才更合理、更有利于社会公平呢?在当前体制、政策下,如果采取土地私有化的模式,转化收益将大部分被郊区农民所得,其次是房地产商、政府所得;而采取土地收归国有的方式,土地收益主要被政府和房地产商所得,转换土地的农民有所损失,利益受损的将是新城镇居民(包括农民工、城市住房贫困家庭及外籍城市常住人口)。这种土地增值趋势与土地所有权无关,自由市场化或垄断市场化都无法有效地分配这种超额的增值收益,相反,会产生巨大的寻租空间和财富严重分配不均。因此,解决之道不是土地所有权的变更,而是创造出一套公平有效的土地增值分配制度。

   设计和推动土地农转非收益分配制度改革

   正如前面分析的,土地农转非的溢价增长过快和如何公平有效分配已成为我国土地制度改革的核心问题。这两者共同作用的结果是城镇化成本过高,土地利用却极端粗放,因为土地越扩张,政府和房地产商获得的收益越高,而集约利用土地的收益很低。要把这两个问题结合起来加以研究,进行顶层系统设计,并研究制定周密的实施改革方案,进而真正有效推动我国城镇化发展。

   一是强化土地税收调节作用。土地税收制度要区分两种情况,一种是对土地农转非实行特定的土地征税制度,另一种是对已市场化土地的再利用实行一套普通的征税制度。土地农转非的增值是一次性的,与经济发展水平有关,但与政府管理、房地产商经营能力无关,更不是土地所有者或经营者创造的,因此,这种高额增值收益主要应成为国家税收,既不能主要分配给地方政府作为其预算外收入,也不能主要分配给拥有土地产权(经营权)的农民。土地农转非的增值税应属于共享税,中央占大头,地方和个人占小头。中央土地收益可用于全社会保障投入,包括农民工和郊区农民市民化的社会保障投入,也可作为支持地方保障房建设的资金,地方政府获得的土地收入则主要用于基础设施建设和保障房建设。这样就可以减少地方政府对土地财政的依赖,使土地增值用于全民分享。而对存量土地再利用的征税则是对现有的土地税收制度进行优化。这两种土地征税制度将从多方面促进新型城镇化发展,如抑制土地城镇化和房地产化过程,使地方政府把更多的精力放在土地的更新利用上,加大土地的开发密度,提高土地的集约化使用水平。

   二是逐步打通农村宅基地与城市用地的界线,统一城乡非农土地市场。这样做的目的就是打破政府对土地一级市场的垄断,增加土地供应量。按目前的部门法规,农民利用集体土地建设住房是合法的(符合宪法和土地法),而在同样的集体土地上建房转让给城市居民便变成非法,这样的解释不能令人信服。农民城市化过程是带着土地的,农村的宅基地不能因为它是集体性质就不能进入土地交易市场,相反,在我国土地资源短缺的情况下这是一笔巨大的存量资源,却没有得到有效利用。盘活这部分存量不仅能有效增加土地供给,加快农民市民化,而且将有效打破政府对土地一级市场的完全垄断,形成有效的土地竞争市场,因此,要加快破解宅基地转化为商品土地的体制和政策障碍。增加土地供给还有一个重要渠道,就是对城市存量土地的重新开发。从提高土地资源利用效率和交通效率角度,应把城市发展的重点转向存量土地的再开发上,加密中心城区的住房建设密度。城市楼房是随着经济发展水平和人口密度的提高而不断增高的,如纽约的曼哈顿住房是从平均2层楼改造上升到5层,再上升到10层、20层,最后固定在目前的平均40~50层。而要加密中心城区住房密度,一个重要的政策障碍必须破除,即对住房容积率的过度管制必须明显放松,日本等国的经验均表明,节约土地的最好办法就是提高容积率。

   三是尽快完善住房税收制度,抑制投机需求,从需求上为土地扩张减压。房价长期过快增长的一个重要原因是房地产税收政策存在重大缺陷,即长期免征房地产投资所得税和物业税。要建立鼓励一户一套住房的制度,对一套住房可以免征保有环节税收,考虑到我国的实际,对第二套房可采取低税率政策,但对第三套以上的住房则应采取高税率政策,在一定程度上抑制住房的投资(投机)需求,使房价和地价上涨缺乏根本动力。

   作者单位:国家行政学院决策咨询部

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