陈潭:中国人事档案制度:现实困境与改革路向

选择字号:   本文共阅读 1701 次 更新时间:2013-12-04 13:39:07

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陈潭 (进入专栏)  
无论其有无职位,在辞职、死亡、或调动工作120天后,其个人档案则向文职人员档中心移交。在私立系统,如在大型企业或私人公司工作的雇员,其个人档案由本单位的人事部门保管,辞职、死亡或工作调动,其档案仍留在供职单位,不向文件中心移交,到新的单位则建立新的人事档案。联邦政府和州政府规定,雇主必须为雇员建立人事档案,并在雇员离职或死亡后保存一定时期。人事档案卷内容一般包括工资/福利记录(社会和医疗保险交付情况)、受雇日期、病假/休假和奖惩记录等内容。每个档案袋中的数据少而精并不断更新。例如,每年提薪的材料放入个人档案袋后,则上一年的关于个人提薪的资料从档案袋中抽出,以减少个人档案袋的容积。政府上级每半年对雇员的工作业绩进行评估,年底做出鉴定。上司对雇员的鉴定要与本人见面。如雇员对本人的鉴定不满,可以向上级领导反映,以取得公正的评语。

   同时,美国公民都有一个类似于中国个人身份证的社会保险号码(SSN)。SSN原本是经济危机时期为保护失业者,美国社会保险管理局给每个公民分配9位数的社会保险号码,以便联邦政府通过这个号码追踪雇员和雇主交纳保险金的情况。如果公民有违法、失信等不良行为,就会被记录在号码中,对公民的切身利益产生影响,以此作为日后获取退休工资、医疗保险、退役军人收益等各种社会保障的凭证。通过这个唯一的社会保险号码不仅可以了解个人的基本情况,还可以查到个人业绩、资信、不良记录等情况,许多组织和机构也开始用这个号码来管理员工,逐渐发展成为社会各界共享的、全国联网的大型计算机数据库系统,超越了档案的运用范畴,成为控制社会秩序的一个有力工具。因此,美国档案建设和管理相当完善,权力部门能迅速地查到一个人的全部档案记录:家史、血型、嘉奖、犯罪记录、履约情况甚至精神病史等方方面面的内容无所不包,为社会提供了详尽的信息。[5]

   借鉴美国经验,中国人事档案制度改革需要在以下四个方面开展具体工作:

   第一,明确人事双方的权利与义务,强化契约化管理。我们知道,经过市场经济30年的发展,在企业和其它私营部门已经基本上按照《劳动合同法》开展人事雇佣工作了。而在公共部门和事业单位人事制度的改革明显滞后。因此,公共人事管理必须明确公共权力机构与公共事业单位人员的公共雇员地位,取消原有的干部身份,强调权利与义务的对称。建立真正的公共雇员制度,单位组织与单位成员签订具有法律效力的雇佣合同,以确保获得报酬权利、磋商谈判权利、申请辞职权利、要求培训权利、司法救济权利等等以及服从命令义务、保守秘密义务、限制兼职义务、保守信用义务和其它需要承担相应的法律法规。通过不断完善《公务员法》,逐步在公共领域推行契约化管理制度。

   第二,建立人事档案信息数据库,实施电子化管理。众所周知,纸质型人事档案内容上的信息不对称与信息不充分、形式上的非公共性与易作假性,导致个人信用体系非健全化、个人身份过分政治化、档案内容的神秘化、操作的非正当化。加之,纸质型人事档案传递过程中的人为性,也可能导致因磨损而毁坏乃至个人信息失真的现象。建立全国联网的、公开的、可检索的个人信用数据库,对不涉及个人隐私和国家机密的人事档案信息进行数字化、电子化处理,制作人才档案信息库,可以作为开放式的人才信息网络平台的主要信息源。同时,设计一套人事档案信息的数字化管理软件,实现对人事档案信息的集约化、动态化管理和维护。在此基础上,运用信息网络技术建立开放式的人才信息网,从而实现强大的信息服务功能。例如把档案中人员按照年龄、学历、专业、职称、职务等进行分门别类,编制成不同的检索工具,把每个人的基础信息制成电子文文件,加强技术处理(如每个人的档案设置一个个人密码),达到保密目的,通过全国联网使人事档案的利用、查阅、档案信息的添加更加方便快捷,在全国范围内实现“资源共享”。人事档案的电子化可以实现IC卡形式,IC卡储存个人的基本资料,可以由个人持有,转换单位的时候立刻就可以输进计算机。而用人单位要查询应聘人员的数据,只要通过网络便可了解到此人的相关记录。人事档案管理的电子化意义就在于采信真实、规范管理、节约成本、减少风险、建构信用。

   第三,建立人事代理制度,推动社会化管理。政府人事部门的人才交流机构或社会中介机构根据国家有关政策法规,接受用人单位或个人委托,代为管理单位或个人的人事业务。人事档案工作所开展的人事认定、人事争议、人事流动、档案保管等必须让渡给拟建或已有的社会中介机构——人事事务所、人才交流中心、公民档中心等,从而充分实现社会的人事“代理”和“公共”管理。人事工作的认定与仲裁交给人事事务所,人才的开发与流动由专门的人才交流中心完成,人事档案由专门建立的公民档中心保管。人事档案管理的社会化意义一方面在于规范人事工作、严肃人事档案内容,杜绝因人事档案产生的种种失范现象,克服现行人事档案制度所出现的“既无法把人往坏里写的问题,也无法解决把人往好里写的问题”,使人事档案制度走向公平、公正;另一方面极大地节约各种社会成本,减少各个单位琐碎的、复杂的“人事臃肿”,从而把更多的时间、精力用于其本职工作。此外,社会化管理的意义还在于打破城乡、区域、部门、行业、身份和所有制的限制,推动人力资源由“单位所有”转变为“社会所有”。具体设想为:(1)将现在的人事档案从各地区、各部门手中解放出来,由国家统一设立一个人事档案管理中心。该中心的主要职能是负责公务员人事档案的统一管理和开发利用,与人事管理和人事变动无任何关系。(2)人事档案管理中心向所有合法的社会组织开放人事档案。凡需利用人事档案资源的人力资源部门,均可在“人事档案管理中心”查阅。(3)各社会组织在平等享有人事档案服务的同时,必须承担定期向人事档案管理中心送交其所使用人员在使用过程中所形成的各类档案数据,由人事档案管理中心进行整理后向社会公开。

   第四,建立社会征信体系,健全法制化管理。把现行人事档案所具有的“政治档案”特点逐步转化为“信用档案”。为此,必须实行个人资信档案登记制度,建立主要包括个人基本履历、履约能力、履约诚信状况、社会责任意识、不良记录等方面信息的实时和历史的信用档案。大力扶植和监督信用中介服务行业的发展,使信用管理机构或专业公司能够合法、真实、迅速、完整、连续、公开地获取用于制作企业或个人资信、信用的有关数据,并允许合法地传播或经营经过处理的征信产品。信用管理行业范围也应当包括企业资信调查、消费者个人信用调查、资产调查和评估、市场调查、资信评级、商账追收、信用保险、信用管理顾问、通过电话查证票据服务等。制定《社会信用法》、《公正信用报告法》等,规范企业和个人行为,引导市场主体诚信交易、守法经营、有序竞争。

  

   四、结语

  

   人事档案制度改革必须突出人事档案的公共服务功能,从而改变原有的政治控制和身份依附关系。人事档案制度改革必须强化人事档案的信用管理功能,从而避免当前的制度危机和管理困境。但是,当下的人事档案制度变革函数还缺少相当多的变量,比如强烈的“导火索”、利害相关人的持续诉求、媒体的广泛注意力、意识形态压力等。更为主要的是,任何一项制度变革都会经过“思想斗争”、“利益阻止”以及沉淀成本的考虑。干部档案、企业职工档案、流动人员档案以及学生档案牵涉到组织部门、人事部门、劳动部门、教育部门和综合档案部门等多个组织,多头管理下的利益冲突不可避免。尽管《流动人员档案管理暂行规定》明确规定流动人员的档案由人事部门下属的人才服务机构管理,但为了“分得一杯羹”,劳动部门的职介中心、各行业成立的人才中心、外企人才服务机构以及教育部门的就业分配和留学服务机构等,都参与到利益的争夺当中。一些地方的人事部门和劳动部门还以各自掌管的户口派遣、职称评定、失业登记、社保办理等权力为档案托管争夺撑腰。组织部门、人事部门、劳动部门等的档案管理专职人员配置以及专门的档案管理部门的从业人员都不愿意“革自己的命”,人事档案制度变革的系统性、复杂性和艰巨性可以想见。但是,不论如何,人事档案制度变革的趋势是不可逆转的。

  

   (作者为中南大学公共政策与地方治理研究中心主任)

  

   本文的写作直接受益于2003年6月出现的“汤国基档案事件”,作者跟踪该官司达三年之久,成果参见南京大学出版社2007年出版的《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》。同时,感谢《瞭望》、《决策》、《人民论坛》、《北京日报》、《南方周末》、《文摘报》、《中国社会科学院院报》、东方卫视、凤凰卫视等三十多家媒体的采访、报导和评论,以及2004年全国博士生论坛、2005年政府管理创新国际研讨会、2006年第三届中美公共管理论坛、2008年澳门比较公共政策论坛等学术会议,他们的深入与交流丰富了本文的构思和写作,特此致谢!

  

   参考文献:

   [1]陈潭:《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》,南京大学出版社2007年版,第50页。

   [2]《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》(2003年12月26日),新华网2003-12-31。

   [3]资料来源于《解放日报》2003年1月3日。

   [4]参见《我用太太的陪嫁“赎”回了档案》,《南方周末》2002年11月21日。

   [5]黄霄羽:《国外人事档案管理方法集萃》,中国人民大学档案学院内部刊物《档案聚焦》2003年第4期。

  

   来源:《战略与管理》2009年第1/2期合编本

   杂志投稿邮箱:zlygl@cssm.gov.cn

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