王禄生:审视与评析:人民调解的十年复兴——新制度主义视角

选择字号:   本文共阅读 424 次 更新时间:2013-12-02 22:48:41

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王禄生  
将其形式扩展为乡镇街道调委会、村居调委会、企事业单位调委会和区域性、行业性调委会。

   组织的扩张与职权的扩张是齐头并进的。从上个世纪80年代开始,人民调解的受案范围就在被不断地限制,比如1989年的《人民调解委员会组织条例》(下称《组织条例》)在人民调解范围去除了1954年《人民调解委员会暂行组织通则》中的轻微刑事案件,并限制调解法人间的经济纠纷。这也是人民调解的受案数量从1990年之后呈现不断下降的趋势的原因之[32]。进入2000年之后,司法行政机关开始有步骤地逐步扩大人民调解的职权范围。首先,民间纠纷的范围被不断地重新解释并扩大。最初,人民调解的受案范围被严格限定在传统性、多发性民间纠纷。此后,这个范围被不断的扩大,在社会发展过程中出现的新型纠纷,比如环境纠纷、物业管理纠纷等不断加入人民调解的范围。同时,人民调解组织还大量介入社会难点、热点纠纷的调处,土地承包、征地拆迁和劳动争议等纠纷的调处过程中都能看到人民调解组织的身影。人民调解的扩张在2006年之后达到了高潮。借助建立“大调解”工作格局的政治环境,人民调解开始向行政部门和司法部门全面扩张。在这五年中,人民调解通过设立专业性的调解委员会,比如劳动纠纷调解委员会、物业管理调解委员会,以及设立调解组织末梢的方式开始全面介人到司法机关、公安机关、劳动与社会保障部门、卫生部门、环保部门和食品与药品安全部门等主体原有的职权范围之中。此外,最初司法行政机关对介入司法机关和其他行政机关管辖范围的态度是十分谨慎的,在2002年《若干规定》中明确将“人民法院、公安机关和其他行政机关受理的案件”排除在人民调解的管辖范畴之外。各地的立法在此问题上也高度一致。然而,随着2006年后“大调解”号角的奏响,这个限制被逐步淡化,这一点在2006年后出台的地方规章中有较明显的体现—原有的限制被取消—从而为人民调解的扩张铺平了道路。

   事权的扩张还同时带来了财权的扩张。1989年出台的《人民调解委员会组织条例》中规定:“人民调解委员会的工作经费和调解委员会的补贴经费,由村民委员会或者居民委员会解决。”2002年罗干同志在谈及地方政府对人民调解的责任时仅提到地方政府要对人民调解工作突出者给予“表彰和奖励”[33]。在该年稍早出台的《若干规定》中只是规定“各级司法机关应当积极争取同级人民政府的支持,保障人民调解工作的指导和表彰经费”。可见,此时人民调解的日常工作经费仍然处于空白状态。2007年全国调解工作会议上罗干同志明确提出地方政府要“加大对人民调解工作的投入,切实解决人民调解委员会的业务经费、人员培训经费,落实人民调解的补贴经费”。至此,人民调解组织的工作经费才开始逐步纳入到地方政府的考量之中。此后,财政部和司法部共同出台的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》(2007)才将人民调解的办公经费部分地纳入地方财政的保障范围。此后,2010年出台的《人民调解法》以法律的形式将人民调解组织的工作经费规定为地方政府的法定义务[34]。

   (二)地方“试点主义”(experimentalism points)

   正如德国Heilmann教授论及的那样,中国的许多改革都是起源于地方试点(experimental points),这些试点由各个地方主导,并且通常获得高层正式或者非正式的支持。当这种试点被证实有意义时,从试点中析取(extract)的经验就会迅速通过官方媒体、高层级的会议、地区间的互访等方式传播和复制到更多的地区[35]。近十年人民调解在各个方面的复兴几乎首先来自于基层,是在基层自主“试验”的基础之上逐步过渡到全国性推广。

   就人民调解组织的纵向扩展而言,地方司法行政机关进行了大量的“试验”。在2002年《若干规定》出台之前,全国的较多地方已经展开建立乡镇街道调委会的工作了,只是当时称之为“乡镇街道司法调解中心”。1998年山东省陵县率先在辖区乡镇建立乡镇司法调解中心试点,以人民调解的方式解决纠纷[36]。此后,全国各地也纷纷建立乡镇司法调解中心[37] 。2000年在司法部全国基层司法行政建设会议上,时任司法部部长的高昌礼同志才开始要求全国各级司法行政机关要尝试建立乡镇社区司法调解中心,以化解基层矛盾。直到《若干规定》出台之后,这些调解中心才被统一整顿为乡镇街道调委会。在建立了乡镇街道调委会之后,部分地方还开始尝试建立县(市、区)人民调解委员会,进一步在纵向组织上进行地方“试验”[38]。

   在人民调解组织的横向扩张方面,我们看到,新型人民调解组织基本也是在地方实践的基础之上才逐步向全国推广的。在企事业调委会的建设方面,各地也充分发挥了自主性。根据《若干规定》,企事业单位可以根据需要设立调委会,然而,在许多地方的实践中,这种“可以”演变为“必须”。比如2007年韶关市就规定“300人以上的企业必须建立人民调解委员会”,[39]无独有偶,2008年巴中市也规定“年产值500万以上的企业应当建立人民调解委员会”。[40]劳动纠纷调解委员会是在2002年前后获得地方实践的[41],但直到现在司法对该组织的态度并未明朗。医疗纠纷调解委员会最早是在陕西省于2006年进行试点[42],其后各地陆续有零星的试点试验。截止2009年末,全国已有16个省、自治区、直辖市的56个地市启动了医疗纠纷人民调解和医疗责任保险工作[43]。司法部直到在2010年才开始在全国范围内推广设立专业的医疗纠纷人民调解委员会[44]。2006年前后,宁波等地将交通事故民事赔偿纳入人民调解的工作范畴,并在辖区交警中队设立人民调解工作室[45]。随后各地虽有相似的实践,但整体而言较为有限。这种状况一直持续到2009年。该年下半年,公安部、司法部等就人民调解委员会调解交通事故民事损害赔偿进行了先期试点,在取得良好效果之后,才于2010年下半年开始向全国范围内推广[46]。

   在人民调解组织的规范化建设方面,地方的实践更加多元化,各地的改革甚至让人产生“琳琅满目”之感。虽然在2000年之后,司法部强调提高人民调解员的素质,但其基本路径只是通过培训的方式来“适当”提高人民调解员的能力,“职业化”建设并非司法部着力推行的方面。然而,此时全国的许多地方已经开始了人民调解员的“职业化”建设。这不能不说是一种超前,因为在全国调解员基本均为兼职,“一年一换”的前提下,“职业化”是根本没有生存空间的。宁波市、北京市和安徽省分别在2000年、2002年和2003年制定了人民调解员的等级评定体系[47]。2002年经济条件较好的江苏省率先规定在村居调委会需要设置专职人民调解员[48],2003年山东省也规定在乡镇街道调委会要设置专职调解员[49]。同时,“首席调解员”也频繁出现于地方规定性文件中[50]。

   (三)制度化(institutionalization)与同构主义(isomorphism)

   规范化建设是人民调解复兴的重要环节。然而,在规范化建设表面之下隐藏着两个倾向:制度化和同构主义。人民调解组织的规范化首先走的是制度化的路径,即通过完善行政管理和业务办理的方式来履行调解纠纷的基本职责。在行政管理方面,人民调解组织在逐步向科层制靠拢,突出表现在:(1)基本工作制度,比如例会、学习、考评、受理登记、回访、文书档案管理和工作统计等制度的建立;(2)专业化的调解人员的选拔,比如持证上岗和从退休的法官中选任人民调解员;(3)人民调解员等级制度的建立,比如首席调解员制度和调解员等级评定制度;(4)组织内部的职责分工,比如调解委员会主任、副主任和一般调解员。这些发展无一不反映出人民调解组织科层化或者官僚化(bureaucratic)的迹象。除了科层化之外,行政化也是制度化的一个重要内容,各级司法行政机关通过加强对人民调解组织的管理,伴随着地方行政机关对人民调解组织日益增加的财政支持,基层人民调解组织日益脱离它们原来所依附的群众性自治组织,从而越发行政化[51]。当然,人民调解作用的发挥事实上也必须借助行政权威,这也是人民调解组织日益行政化的重要原因[52]。在这样的背景下,有学者甚至提出可以将人民调解组织的性质突破宪法的规定,转变为基层司法行政机关的派出机关[53]。司法化也是制度化的重要方面,它突出表现在对民事诉讼程序的近乎复制的模仿,甚至要求推行“庭室调解”。[54]正如有学者总结的那样,随着中国调解的制度化,调解已经越来越相似于审判了[55]。与制度化建设同步发展的是同构主义。所谓的“同构”是这样的一个过程,一个机构以另一个机构为模板,在外观(look )、感觉(feel)和运作(operation)上进行转变[56]。从狭义上来讲,同构化表现在调解组织之间的制度建设从多元转为统一,这是调解组织同构化的第一个方面。从广义上讲,同构化则表现在人民调解组织对行政机关和司法机关运作模式的模仿,这便是前文提到的行政化与司法化。

   (四)正式制度的符号化(symbolization)

   虽然在改革过程中,对于正式制度的偏好已经成为人民调解改革的重要特征。然而,这种正式制度却较少真正地在实践中发挥作用,尤其是十年过程中逐步建立起来的准司法程序并未被人民调解员在实践中有效推行。在1990年之前,人民调解对于程序的运用十分有效。根据Wall和Blum等人在对中国城市调解委员会的调解实践进行实证调查中显示的那样,在调解员处理每个案件中对程序性规则的使用仅为0.35次,换言之,平均每3个案件的调处中才会运用到一次程序性规则[57]。该阶段,人民调解的具体运作仍然遵循改革开放前的思路:通过对纠纷的一方或者双方施加强有力的政治、经济、社会和道德的压力以促使调解的成功,这种施压是通过“说服”和“教育”的方式来展开的[58]。然而,在十年制度化后的今天,人民调解仍然在采用传统的策略,比如强调通过“背靠背”的形式对双方当事人“各个击破”:比如“准绳裁量法”、“穷根寻据法”、“排异求同法”、“心理疏导法”和“趁热打铁法”等等[59]。人民调解员对法律知识的了解程度往往与调解的结果不太相关,而对本地习俗的了解往往成为必备素质。如何充分利用“村头”、“地头”、“街头”、“炕头”调解等群众喜闻乐见的方式,因地制宜、不失时机地开展人民调解工作就成为人民调解本土正当性的重要方面,它不仅出现在各种关于人民调解的讲话之中,而且也鲜活地存在于真实的实践之中。作为结果,准司法程序的改革在实践中仅仅沦为符号。

   三、十年复兴特征成因的新制度主义分析

   新制度主义是一种用以分析组织与制度环境(Institutional Environment)之间的关系的理论框架。具体而言,它研究的是社会组织如何不断调整自身行为以适应生存环境的变化,从而保证生存与发展。人民调解组织是一种正式的社会组织(formal organization),各级司法行政机关是人民调解组织利益的代言人,人民调解的需求和司法行政机关的的利益诉求被结合在一起表现为各种改革的推行。因此以新制度主义的视角能够很好解释人民调解十年复兴过程中所表现出来的诸多特征。

   (一)人民调解组织的扩张是为了降低资源不确定性的必然选择

新制度主义认为在社会发展过程中,任何组织的首要目标都是生存(survival)[60];降低不确定性(uncertainty),尤其是资源的获取和产出的不确定性,是社会组织生存的重要方式[61]。换言之,作为一种社会组织,人民调解的首要目标是要维持自身的存在,因此降低调解开展过程中案件来源和经费来源的不确定性就成为生存的关键。从宏观角度来说,如果将全国人民调解视为一个整体的话,那么人民调解在近十年来组织方面的全面扩张中,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《时代法学》2012年第1期

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