李涛 邬志辉 李茜:中国“异地高考”政策开放的深层困局

选择字号:   本文共阅读 1057 次 更新时间:2013-12-01 13:18:54

进入专题: 异地高考   彻底开放   政策演进   高校资源分布   财政供给   利益分化  

李涛 (进入专栏)   邬志辉   李茜  

  

   [摘要]要求“异地高考”彻底开放的公共议题已在中国社会公众中产生了巨大冲击,但推进“异地高考”改革却为何如此举步为艰?问题本身的深入破解首先需要研究者对问题形态作深入理解,从问题发生和过程的角度解密隐藏在其背后的“政策逻辑”、“博弈关系”、“资源分布”与“隐性区隔”等真相与症结,将有助于公众愈发清晰的理解“异地高考”问题本身何以如此紧迫与重要,同时也更深刻的理解该问题为何难以迅速推进背后的复杂与困难。事实上,中国十年来有关流动人口子女教育政策的客观演进加剧了“异地高考”彻底放开的紧迫性,但中国区域优质高等教育资源分布现状和高校财政供给关系则导致“异地高考”公共政策彻底开放困难重重,社会公众和各级政府内部不同利益诉求的分化也更进一步加剧了“异地高考”难题的实质性破解。因此,在疏通中国民间公共治理渠道的基础上加快系统性的顶层设计,实现二者之间沟通的同步性与理解的有效性几乎成为了破解中国“异地高考”难题的唯一解决办法。

  

   [关键词]异地高考;彻底开放;政策演进;高校资源分布;财政供给;利益分化

      

   “异地高考”本质上关乎着中国千家万户的教育梦,关乎着社会阶层公正筛选与合理流动的核心,它无疑成为了中国社会公众中影响面和冲击力最广的公共议题之一。正是因为其巨大的社会波及力,“异地高考”公共政策彻底开放至今仍步履维艰。一方面,“异地高考”政策彻底开放具有现实的紧迫性;另一方面,“异地高考”政策又难免陷入到各种关系博弈与利益分化的复杂场景之中而寸步难行。因此,理解“异地高考”难题背后的这种深层复杂性无疑是我们进一步科学制定相关公共政策的首要环节。

  

   一、流动人口子女教育政策的十年演进加剧了“异地高考”的紧迫性

  

   中国“异地高考”问题,准确的讲是指流动人口子女在流入地如何参加高等学校入学考试的问题。尽管其表面上仅仅涉及高考,但要深入理解“异地高考”问题真相,却必须要深入透析中国近年来针对流动人口子女在不同教育阶段中有关招生入学的系列教育公共政策。应该说,十年来中国针对流动人口子女的相关教育政策渐次实现了从“围堵”到“疏导”、 从“城市居民利益视角”向“外来移民权利视角”的价值转换,而“异地高考”政策的彻底开放正是使这种价值转换实质性步入更高层次的起点,也是中国十年来一系列相关教育公共政策实现深刻蝶变的必然结果。

   从2001年10月1日起,国家以2万多个小城镇为重点推行“户籍制度”改革试点,这标志着制约中国农民向城市移民长达50余年的户籍制度开始松动,自此大规模的“举家式”移入城市定居成为了城市外来移民的现实可能。2002年,党的十八大明确提出“统筹城乡发展”战略,从而进一步加快了“农村城镇化”的步伐,随后以“农民工就业”与“社会保障”改革为先导,通过突破传统的“户籍制度”从而保障城市移民权利的一系列公共政策得以全面实践。时至2004年1月,中央更是对农民工的身份认定实现了巨大的政治性突破,该年中央一号文件明确强调:“进城就业的农民已成为我国产业工人的重要组成部分”。这说明中国政府承认了农民工的阶级属性和重要地位[1],在中国语境下,此举无疑具有强大的法理规范意义。在中国针对城市外来移民制度优化和社会改进的大变革中,与之相关的流动人口子女教育公共政策也注定需要这种变革背景下予以系统突破。

   而就在四年前的1998年3月2日,教育部和公安部曾经联合颁布《流动儿童少年就学暂行办法》(以下简称“办法”)[2],该办法正是在户籍制度尚未松动的大背景下针对已经部分流入城市的外来务工人员子女所采取的“应急性”控制手段。该政策文本明确提出“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”,在身份认同上主要以“临时学籍”来予以区隔,同时,在进入流入城市学校的方式上也要经严格申请,由学校同意后才仅仅可以办理借读手续,但学校要同意,事实上首先需要缴纳高额的“借读费”。这无疑从政策上限制了一大批移民子女的进入,属于典型的“堵截式”控制性措施。直到2001年,随着户籍制度的逐步松开,这套严密的“堵截式”策略才逐渐让路于“疏导式”策略,但该“疏导式”策略也仅仅是以“城市居民利益”为核心的有限度疏导。如颁布于2001年的《国务院关于基础教育改革和发展的决定》,明确中国流动人口子女入学采取“以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主解决流动人口子女义务教育问题”的“两为主”政策[3],尽管该政策相较于之前的政策在明确管理权责方面有了进步,并且通过明确流动人口子女入读公立学校强调了流动子女的受教育质量问题,但是1998年颁布的《办法》中所确定的“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府,应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”这一大原则却并没有松动,故“两为主”政策事实上是“三为主”政策,即还包括“农民工子女接受义务教育仍然要在户籍所在地为主”这条隐性的“堵截式”控制措施[4]。

   当然,这种隐性的“堵截式”控制措施在后来的政策改进中予以了柔化。2003年9月17日,国务院颁发了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》[5],同日,国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》[6]。两日之后,国务院召开“全国农村教育工作会议”全面落实文件精神和部署农村教育工作,尽管会议仍未变革事实上的“三为主”政策,但会议明确提出要“建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制”,并且“切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担”,同时“对农民工子女收费要与当地学生一视同仁”。这无疑使建立在“三为主”基础上困扰农民工多年的“借读费”问题逐渐走向终结,当然“借读费”这种隐形的制度性排斥得以消停,并不意味着农民工子女仍然能够自由的进入城市就学,“三为主”依然是主要的政策设计和执行原则。

   2005年12月2日《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的颁步,使我们进一步发现针对外来务工人员子女的疏导式管理更为柔性:一方面,国家切实加大了农村教育的投入,明确提出农村义务教育经费保障机制改革的时间进度表[7]。另一方面,城市较之农村实施义务教育全免费的步伐落后,直到2008年9月起,免除城市义务教育阶段学杂费才开始在全国范围内实施,惠及全国2.59万所城市中小学的2821万学生。这种在城乡社会中不同的教育福利改革进度在很大程度预防了大规模农村子女流入城市,这是一种更为柔性的疏导策略,但本质上依然是为了防止农民工子女大规模往城市涌入以挤占城市教育资源而不得不加快进度在农村实现义务教育全免费,故当2008年在全国城乡范围内实现了义务教育全免费以后,曾经让农民工子女选择不外流的农村教育政策比较性优势逐渐丧失,而在城市接受高质量的高中教育与参加“异地高考”无疑成为了刺激以农民工为主体的外来务工人员新的教育诉求。面对渐趋强大的外来移民教育诉求压力和中央民生型治国价值导向的兴起,2009年至2012年这三年中,中国一线城市不得不被迫向农民工子女开放城市小学、初中和中职教育资源,同时采取在城市高中借读的方式,从而希冀通过以“分流”的方式将外来人口参加“异地高考”的诉求分化,进而以更为“柔性化”的方式予以疏导客观的讲,三年中该类政策总体上是有效的,尽管政策设计原则依然是“城市利益”导向,但采取的具体措施确实更为柔性与舒缓。

   但时至2012年,前三年中通过“农村义务教育免费”、“中职招生放开限制”以及“允许高中借读”等碎片化的措施实现柔性控制农民工子女外流而释放的政策空间事实上已经消贻殆尽,彻底开放“异地高考”政策已然成为了众多外来务工人员共同的利益诉求,难以疏导,更难以堵截,“异地高考”政策的彻底开放无疑就更凸显出了政策需求的紧迫性。回首中国十年流动人口子女教育公共政策的演进史和控制策略,不难发现,“异地高考”才是其真正的核心环节,一旦予以突破,那么未来十年的中国流动人口子女的教育政策总体上将彻底实现从“围堵”、“疏导”到“平权”、 从“城市居民利益视角”、“外来移民权利视角”到“城乡整体利益视角”和“每一位公民利益视角”的高阶价值转换,故流动人口子女教育公共政策的客观演进内在地促使“异地高考”政策彻底开放已经刻不容缓。

  

   二、优质高等教育资源分布和高校财政供给关系使“异地高考”开放困难重重

  

   (一)不均衡的优质高等资源分布为“异地高考”诉求提供了空间

  

   我们需要首先明晰中国优质高等教育资源的各省分布究竟有多么不均衡?研究发现,2012年代表中国优质高等教育资源的一本实际录取率全国总体仅为8.62%,笔者按照一本录取率高低将拥有20%以上一本录取率的省(区、市)定义为“第一录取集团”,将低于20%高于10%的省(区、市)定义为“第二录取集团”,将低于10%又高于全国总体录取率8.62%的省(区、市)定义为“第三录取集团”,而低于8.62%的省(区、市)定义为“第四录取集团”。显然,占全国常住人口比重仅1.46%且高考报名人口仅占当年全国高考报名人口0.8%的首都北京因其一本录取率高达25.38%可以当之无愧列为“第一录取集团”之首,而占全国常住人口比重仅0.97%、1.72%且高考报名人口仅占当年全国高考报名人口0.71%、0.65%的天津和上海两个直辖市其一本实际录取率也分别高达23.49%和20.51%,自然也是“第一录取集团”成员。而“第二录取集团”成员根据录取率从高到低分别为青海、吉林、海南、宁夏、福建、陕西、新疆、江苏、内蒙古和湖南。“第三录取集团”成员为浙江、云南、山东、黑龙江、重庆、安徽和江西。“第四录取集团成员”为贵州、河北、湖北、广西、西藏、甘肃、山西、辽宁、广东、河南和四川。特别值得强调的是四川、河南和广东三个省作为中国常住人口分列全国第四(占全国常住人口比6%)、第三(7.02%)和第一(7.79%),且高考报名人口分据全国第四(占当年全国高考报名人口比5.94%)、第一(9.11%)和第二(7.64%)的人口大省其一本录取率居然为全国倒数第一(一本录取率为4.71%)、第二(5.69%)和第三(5.78%)。

随着中国优质高等教育的地方化趋势加快,许多省(区、市)范围内的985高校、211高校和教育部直属高校成为了本省(区、市)优质一本高等教育资源的重要提供者,因此研究各省(区、市)不同类型优质高等教育分布与人口状况之间的占有关系至关重要。通过定量研究发现,985高校、211高校和教育部直属高校的地域分布和常住人口、高考报名人口的占有关系都极为不公正,其中教育部直属高校和985高校常住人口占比、高考报名人口占比较之211高校常住人口占比、高考报名人口占比都更为严峻,该两项比值的全国水平值为1,若高于1则代表该省(区、市)985、211、教育部直属高校这种优质高等教育资源偏多,而处于0-1之间代表该省(区、市)985、211、教育部直属该校这种优质高等教育资源偏少,而0则代表该省(区、市)没有此类优质高等教育资源。北京、上海、天津、陕西、宁夏、青海、西藏都是这些优质高等教育资源的受益者,其中北京985高校的常住人口占比、高考人口占比分别高达14.0104、25.2782,211高校的常住人口占比和高考人口占比分别高达15.(点击此处阅读下一页)

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