赵树凯:县乡政府治理的危机与变革

选择字号:   本文共阅读 3620 次 更新时间:2013-11-27 00:41:29

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赵树凯 (进入专栏)  

    

   进入21世纪以来,县乡政府在政府体系中的位势发生重要变化。“重新集权化”全面挤压了县乡政府,直接加剧了县乡政府与上级政府的紧张关系,间接加剧了县乡政府与基层民众的紧张关系。现在,基层政府已经陷入深刻的治理危机,这种治理危机具有深刻的体制根源。如果政府体制改革缺乏强有力突破,或将出现多重危机并发局面。政府改革需要抛却传统思路,重新界定和确立不同层级政府间权力关系,在不同层级政府间建立全新的互动模式。

   进入21世纪以来,县乡政府在政府体系中的位势发生重要变化。“重新集权化”全面挤压了县乡政府,既造成县乡政府与上级政府的关系紧张,也造成了县乡政府与基层民众的关系紧张。检索这种重新集权化的起源,起始于20世纪90年代中期。在分税制造成基层财政步步吃紧的同时,基层行政权力也不断被上级蚕食,而上级政府施加给县乡政府的多种考核问责,则进一步恶化了县乡政府的运行环境。大致从2010年开始,中央政府意识到这种重新集权化的积弊,开始采取某些调整措施,行政性分权有所推进,基层政府决策体制也有一系列改进。但是,迄今为止县乡政府运行并未进入良性轨道。相反,政府体系内部的紧张关系持续加剧,基层政府与社会民众的冲突也在持续加深。整体地看,现在基层政府已经陷入深刻的治理危机。这种危机已经超越了一般意义上的“治理”层面。从国际经验看,治理通常指政府制定政策和执行政策的能力(Francis Fukuyama, 2012),一般不涉及具体的政治过程。由于中国政府过程中政治与行政性的浑然一体特征,基层政府的这种治理危机具有深刻的体制根源。

   十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化,并在《决定》中就政府职能、政府组织结构、现代财政制度等方面作出了详细规定,为调整中央与地方关系以及理顺各级政府责权关系定下了基调。笔者认为,在接下来的改革设计中,不仅需要行政体制或者管理技术的改进,而且需要更具深度和广度的政治改革。如果改革不能在政治层面有重大突破,治理危机的全面爆发将只是时间问题。

   本文在分析过程中将县乡政府共同作为基层政府。按照法定的政府组织架构,中国有五级政府,即中央、省(市)、市(地)、县(市)、乡(镇)。如果从字面上理解,最低层级的政府即为基层政府,故基层政府即乡镇政府。然而,具体考察县乡政府的权力结构和运行机制,情形则显然不同。在20世纪80年代的政府改革议程中,具体来说,在恢复乡镇政府早期的改革设计中,乡镇政府本来是按最具有独立意义的基层政府来设计的。中央政府曾提出并积极推进建立乡镇财政、行政管理权下放乡镇等系列改革措施,但是,在后来的政府演变中,乡镇距离独立一级政府的设计目标越来越远。现在,不论是财权,还是事权,乡镇都已经不具备一级政府的真正属性,而是越来越成为县级政府的从属组织,或者成为县级政府的代理机构。从近十年农村新政的推进本身来看,政策的基本设计在中央,而政策的实际操作在县(市),发展改革呈现出“以县为主”的鲜明特点。县乡政府呈现一体化的明显趋势。所以,实质意义上的基层政府应该是县级政府,更准确些说,则是县(市)和乡镇政府共同构成基层政府。

   本文以基层政府权力关系演变为基本线索,以新世纪以来十多年为观察区间,重点分析基层政府与上级政府、基层政府内部的权力互动特征,展示县乡在政府体系中的困难处境以及面临的多种冲突,并进一步透视酝酿中的政府治理危机。

   县级政府的权力演变

   当前,从基层政府与上级政府的关系来看,县乡政府的基本体制环境即条条集权的大格局未变,但是,随着省直管县体制的推进,县的管理职权有所扩张,垂直管理势头有所回转。县级政府权力呈现“弱干强枝”的新势头。

   政府体制的重新集权。整体来看,20世纪90年代以来县级政府与上级政府的关系趋势特征是“重新集权化”。20世纪80年代的中国改革,就中央地方关系而言,是以向地方放权为主导思路的,具体来说,是在“条条服从块块”的大原则下来处理不同层级间政府关系。这种改革的原则,体现在机构设置、人事任命、财政收支等诸多方面,来自上级政府或者中央的直接管控都明显减弱。1987年中共十三大以后,随着政治改革问题的高调提出,不仅在上下级政府间关系上放权速度加快,而且在党和政府关系上党委的权力也显著收缩。一段时间内,党政分开的改革有实质性进展,例如撤销党委政法委、政府部门党组等。在这种大的背景下,县乡改革的推进力度空前。当时,中央提出县级党委政府要总揽改革全局,县级综合改革一度成为改革进程中的重大题材。不论东部还是中西部,都出现过一些县级改革的先行者,在经济发展、体制创新、机构设置等方面都有一些重大突破,例如内蒙古卓资、四川广汉、山西原平等。在县乡关系上,县向乡镇放权也成为改革潮流,县的职能部门设在乡镇的机构纷纷下放交由乡镇政府管理,乡镇开始建立独立财政,出现县乡财政分灶吃饭的基本格局。在当时看来,乡镇有建立为真正一级政府的势头。虽然政府改革的长远目标并不明晰,但是,不论是中央决策者,还是地方领导者,从基本思路来说,都把乡镇作为基础层级的政府来建设,希望把乡镇建成一级完整的政府。这种改革思路的基本标志是1986年9月26日中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》(中发[1986]22号文件)①。1989年,国务院进一步提出,要继续提出关于县级改革的整体方案。

   但是,以扩权放权为方向的县乡政府改革,在进入20世纪90年代以后发生逆转,原来的改革思路没有再继续推进。到20世纪90年代中期,上级政府对于基层政府的控制总体上趋于加强,特别表现为垂直管理的部门不断增多。基本上,具有重要调控能力的政府部门大都开始实行垂直管理,例如税务部门、工商部门、国土部门、质监和药监部门等。这些现象在国外研究中被称为“再中央集权化”。这种重新集权化,对于基层政府的运行产生了直接而深刻的影响。在县乡之间,原来一些已经下放到乡镇政府的权力被县市政府重新收走,乡镇政府变得更加虚弱。在行政权发生上级集权的同时,财政上的分税制改革,从另一个方向削弱了县乡政府作为基层政府的运行能力。其中受打击最甚者,自然是在多级政府体系中最没有谈判能力的乡镇政府。

   通观本世纪以来的县级改革,中央的重新集权化是重要特征。这里的“中央”并不特指最高层的中央政府,而是泛指基层政府之上的上级政府。这种重新集权化,既表现为财政权力向上集中,也表现为行政权力向上集中,还表现在自20世纪90年代中期以来,上级政府对于基层政府的直接控制不断强化,尤其是来自上级的各种考核问责日趋严密。在这个过程中,虽然从职权配置上中央权力在加强,对于基层的控制更细腻,但是,中央的权威却在急剧下降,中央权力的有效性显著衰落。也就是说,中央重新集权化的过程,也伴随着基层不信任、不合作的过程,其直接后果是基层政府与高层政府的矛盾逐渐尖锐。透过基层政府在文件语言上、官方场面上对于高层的顺从逢迎,不难发现基层与高层之间的分歧和猜忌。这种奇异状态在快速地消解整个政府体制的可信度和有效性。

   县级政府的两难困境。在20世纪90年代中期重新集权化不断加剧的过程中,基层政府的处境趋于困难。一方面,来自上级政府的权力约束和财政汲取加剧,另一方面,来自基层民众的抵抗迅速增加。由此,社会冲突蔓延,维稳演变为基层政府的第一号挑战。乡村治理从此成为问题。

   内在地看,重新中央集权化对于基层政府与基层民众的矛盾起了催化作用,比如因为上级财政汲取过多而公共支出责任较少,使基层政府的财力不足以完成大量公共服务支出,进而导致基层政府加大对于民众的财力征收,引发更多的政府与民众冲突。但是,问题不仅如此,更重要的是政府制度本身存在的问题。这主要表现在:基层政府对于基层民众的问责性和回应性很差,提供服务的内容和形式都无法令农民满意;同时,对基层政府本身的机构膨胀没有有效约束,财政供养人员不断增加,出现“十羊九牧”的情况,从另一个方向催生了基层政府与基层民众的矛盾。对此,中央政府倾向于指责基层官员的品行和能力,并进一步增加不合理或不切实际的考核,给基层政府带来了更多的财政压力,形成了恶性循环。

   在这种情况下,基层政府陷入两难境地,上有高层领导的指责批评,下有基层民众的不满抵抗。基层官员本身的不满也在迅速增加。这种不满发生在两个方向上:对上,他们认为高层集权过多,众多重要部门垂直管理。在基层政府看来,高层的这种做法有两种动因,既有高层对基层政府不信任的动因,例如往往是哪个领域出了问题,就把哪个部门划为垂直管理;也有高层与基层政府直接争利的动因,例如把那些有利益的单位和部门划归上级管理。因此,面对来自上级的批评指责,基层官员对于上级政府的不满也是很强烈的。对下,他们认为现在的民众越来越难管理,很多人经常对政府提出过分的要求。很多基层官员反映,现在民众不管大事小事、公事私事、新事旧事都来找基层政府,频现各种无理上访、恶意上访,稍不满意就越级上访。民众的频繁上访大大增加了基层官员的维稳工作量,他们承受着巨大压力,耗费了很多精力,严重影响了正常工作安排和心理状态。

   总的来看,在基层政府与民众关系出现问题的同时,高层政府与基层政府关系也出现了问题。基层政府与社会的冲突增加的同时,基层政府与高层政府的冲突也在增加。这是20世纪90年代初期以来,乡村治理面临的基本体制背景和社会背景。

   压力下的县政变革。进入21世纪之后,在国家与社会、上级政府与基层政府双重紧张关系背景下,政府体系的改革越来越成为社会热点。人们在讨论乡村治理的时候,不可避免地强调政府治理的重要性。虽然政府体制没有根本性转变,但是,局部的改革努力和突破也在不同领域有所体现。应该说,这些体制性的演变,是在乡村治理的视野下观察政府变革所必须注意的。

   进入新世纪以后,虽然政府改革并没有深刻而重大的举措推出,但是,高层政府也清楚地察觉到来自基层政府的不满指责,高层精神对于基层的影响力和渗透力变得微弱;高层还意识到,除了基层官员自身素质之外,高层再集权化本身也是基层政府与高层政府之间矛盾、基层政府与社会之间矛盾的重要原因之一。在这种情况下,高层开始重新重视对于基层的放权扩权问题,既表现在财政的公共支出责任上,高层愿意承担更多责任,特别是加大了财政转移支付的力度;也表现在行政权力分割上,高层开始改进过去那种不断加强中央集权的思路,将一部分审批权力下放给县市政府。在政府部门的设置和管理上,对于过去的垂直管理做法有了反思,有意识地给予地方较大自主空间。在这个过程中,对于基层治理影响最巨者,是财政体制的省直管县和扩权强县两项改革试点。从一般理解上看,强县扩权自然涵盖了财政省直管县的内容,是对于20世纪80年代中期以后确立的“市管县”政府间体制的调整。但是,从改革本身进程来看,强县扩权和财政省直管县的进路不同。

自2007年开始,中央政府积极推进省直管县财政改革,主要做法是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,省财政与市县财政直接联系,开展相关业务。到2011年底,全国共有27个省对1080个县(包括县级市)实行直接管理②。省直管县的作用主要是加快了项目申报审批速度,缩短了财政运转周期,降低了审批成本,提高了政府工作效率。省直管县在一定程度上提高了扩权县市的体制地位和社会影响,使扩权县市成为投资环境好、办事效率高的代名词(陈国权、李院林,2009)。比中央直接推进的财政省直管县更早的放权改革,是一些地方自发推动的扩权强县改革。(点击此处阅读下一页)

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