姜明安:完善行政救济机制与建立和谐社会

选择字号:   本文共阅读 4305 次 更新时间:2005-06-04 14:21:26

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姜明安 (进入专栏)  

  完善行政救济机制是建立和谐社会的基本条件之一。

  

  我国现行行政救济机制主要由行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访以及集会、游行、示威五大制度组成。其中尤以行政复议、行政诉讼和信访制度应用率最高,此三者为行政救济机制的基本制度。

  

  我国现行行政救济机制运行的情况怎样呢?它对于建立和谐社会究竟发挥了多大的功效和作用呢?

  

  我国现行行政救济机制是在上世纪八、九十年代才逐步建立和形成的(其中信访制度则有较长久的历史)。应该说,这个机制自建立和形成以来,其运行情况总的来说是顺畅的,它对于监督行政机关依法行政,防止其滥用权力,保护公民、法人和其他组织的合法权益,解决社会矛盾,维护社会稳定,建立和谐社会是发挥了重要作用的。

  

  但是,无庸讳言,这个机制由于建立和形成的时间较短,以及中国当下正处于转型时期,受各种主观和客观条件的限制,它还很不完善,还有很多缺陷,其体系、结构、内部各种制度及其相互关系的设计还有很多不合理处,其作用和功能远不能适应控制公权力滥用和保障公权力相对人权益的需要。

  

  我国现行行政救济机制的缺陷和其作用的不如人意处通过以下三个案例可见一般:

  

  案例一:福建省莆田市城厢区龙桥街道办事处外延寿村农民对政府征用他们的土地给予其补偿的标准过低(政府规定每亩补偿9,000元,他们认为根据《土地管理法》等相关法律的规定,每亩补偿费应为30,000元以上)不服,向市政府提出异议,市政府不予理会。之后,农民们依据《行政复议法》向市政府正式申请复议,市政府告知农民:依据《土地管理法实施条例》第25条的规定,相对人对征用土地补偿有异议,应向批准征用土地的人民政府申请复议,请求批准征用土地的人民政府裁决。外延寿村农民们土地征用是由福建省人民政府批准的,故应向福建省人民政府申请复议裁决。于是,农民们向福建省人民政府提出了复议申请,但福建省人民政府以其批准行为属“内部行为”而不予受理。具体理由是:“省政府对莆田市政府2003年度第五批次征地的闽政地[2003]159号批复文件不过是针对莆田市政府关于征地请示所作的内部批复,不直接发生法律效力”。复议不被受理,农民们怎么办呢?根据《行政复议法》的规定,农民们有两个选择,一是直接向法院提起行政诉讼;二是请求复议机关的上级行政机关责令其受理或由上级行政机关直接受理。于是,农民们同时“两条腿走路”:一方面通过国务院法制办请求国务院撤销福建省政府“不予受理”的决定和责令福建省政府受理;另一方面向福建省中级人民法院提起行政诉讼。但是,“两条腿走路”没有一条走通了:国务院法制办那边一直没有回复;福建省中级人民法院则拒绝受理,既不立案,也不作出裁定。法院不作为,农民们怎么办?根据最高人民法院关于《行政诉讼法》的司法解释,受诉法院既不立案,也不作出裁定,起诉人可以向上一级法院申诉或者起诉,上一级法院认为符合受理条件的,应予受理;受理后可移交或指定下级法院受理,也可自行审理。于是,农民们向福建省高级人民法院起诉。但福建省高级人民法院也拒绝受理;最后,农民们向最高人民法院起诉,最高人民法院立案庭的法官则建议农民们去信访。于是农民们找到全国人大常委会信访办,全国人大常委会信访办接待了他们,介绍他们到福建省人大常委会办公厅“接谈处理”。就这样,农民们折腾了近两年,吃了多少苦不说,但问题仍没有得到解决。这说明了什么?说明了我们的现行行政救济机制还有问题,还有缺陷,还不“灵”。

  

  案例二:河北省三河市民政局于1995年经河北省民政厅批准兴办一经营性公墓:“灵泉福园公墓”。1997年其与北京市天宝福园房地产有限公司合作,成立股份有限公司,1998年天宝福园房地产有限公司将其股份转让给北京市灵泉福园房地产咨询有限公司,新的合作公司更名为“三河灵泉灵塔公墓” (三河市民政局原局长孟宪华自1999年任法人代表和董事长)。公墓自1997年至2001年9月,以炒卖方式销售骨灰格位45,000个,收款2.1亿元,购买者约11,000人。公墓出售骨灰格位时,曾向购买者承诺,购买者可随时退回格位,公墓可以以远高出原购进价(且每年递增)的价格回收。但是,此后公墓根本不履行承诺,拒绝高价收回和退款(所收款项一部分被原合作公司天宝福园房地产有限公司负责人携出国外,一部分去向不明)。购买者发觉上当后,自2001年开始群体上访:先是民政部,后是国家信访局,再后是“京冀联合工作组”,所有这些部门均未能找到解决上访群众问题的方案。之后,国务院办公厅介入,2003年6月,国务院秘书局召集协调会,要求三河公墓还款。三河公墓终于制定出还款方案,承诺对购买4个格位以上者分三年还清其购买款:第一年还35%;第二年还35%;第三年全部还清。但此方案不为大多数上访群众接受,他们开始抗议、示威,甚至变相游行。在这种情况下,中央领导同志指示有关部门妥善处理此事。2004年5月,有关部门召开协调会,会上,大家方认识到上访群众的问题不能只依靠上访和政府协调解决,还应该通过法治途径为群众提供救济。于是,政府部门开始从第一线退下来,转而鼓励群众依法诉讼。但现在诉讼能解决问题吗?是走民事诉讼、刑事诉讼,还是行政诉讼的途径,或者是三管齐下?如走行政诉讼的途径,是以主管的民政机关、或是负有领导监督之责的政府、还是以违法批准销售的物价机关为被告,或者是将所有对之负有责任的行政机关为共同被告?目前有关部门和当事人正在对此进行论证。此案自2001年开始群众上访到现在,将近4 个年头,这么长时间问题得不到解决。这说明了什么呢?说明了我们的现行行政救济机制肯定存在问题,肯定有缺陷,肯定有不“灵”之处。

  

  案例三:辽宁省普兰店市公安局交警韩振玺因为工作和生活上的有关问题,自1977年以来多次找所在公安局及普兰店市委、市政府上访,但问题始终得不到解决,有关部门甚至将其拒之于上访门外,韩感到愤怒,一次在公安局的墙上挂上草包,以示不满。公安局对韩的行为予以了严厉的批评,并委托大连市公安局精神病司法医学鉴定组对韩作出医学鉴定。该鉴定组作出的鉴定结论是:韩振玺数年来频繁上访,言行偏激,其妨碍公务行为与疾病有直接因果关系,对其行为已丧失辩认及控制能力,故评定为无责任能力,因目前其正处于发病期,建议对其采取监护性措施。普兰店市公安局据此将韩送往大连市安康医院进行精神病监护,9个后方将其放出。韩出来后,于2000年向法院提起行政诉讼,状告普兰店市公安局。法院经审理认为,司法医学鉴定组未经鉴定委员会授权,对无卷宗、案由、案号的案件当事人作出无鉴定人签章的医学鉴定,是无法律效力的;被告在未向原告宣布的情况下,依据无法律效力的医学鉴定将原告送往精神病医院进行监护治疗是违法的;被告行为所依据的《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定“限制人身自由的行政处罚只能由法律规定”,是无效的,从而被告的行为是违法的;此外,原告即使是精神病人,被告未征得原告监护人的同意,将原告送精神病院监护治疗也是违法的。然而,尽管法院数落了被告行为这么一大堆违法和不是,但是,法院最后认定被告的行为是“内部行为”,判决予以维持,诉讼费由原告负担。法院作出这样的判决真有点不可思议:如此判决还能认为是对原告的救济吗?看来,我们的行政法律救济机制肯定存在问题,靠这样的救济机制去构建和谐社会显然是难于胜任的。

  

  反思以上三个案例,我们也许可以初步感觉到我国行法律政救济机制的问题所在。这些问题主要表现在三个方面:一是机制结构方面的问题;二是作为机制构成要素的各种制度的设计问题,三是机制运作的外部环境问题。

  

  机制结构方面的问题主要表现在:其一,各种救济制度比重失调。法治化高的救济环节过窄,法治化低的救济环节过宽。根据现行法律规定,越是法治化高的环节,人为设置的障碍越多,越是不畅,复议比信访的门槛高,限制多、诉讼比复议的门槛高,限制多,这样,就使绝大多数行政被侵权人进不了复议机关之门,更进不了法院,只能被迫去信访。例如,就行政诉讼而言,首先在受案范围上将大部分行政行为(抽象行为、内部行为、涉及政治、文化和其他非人身权、财产权的行为等)排除在救济范围之外;其次,原告资格(法律规定只有被侵权人本人才享有原告资格,除非本人死亡,其近亲属才能获得原告资格)又将许多被侵权人,如被拐卖者、下落不明者、被行政机关收容走失的人等,排斥在诉讼门外,因为被拐卖者、下落不明者、被行政机关收容走失的人自己本人怎么亲自起诉,怎么委托他人起诉;再者,严格的时效制度(复议时效为2个月、诉讼时效为3个月)更是使许多案件进不了法院的门。这样,大量的,各种各样的争议、纠纷的当事人就都被迫踏上了信访之途。而当事人一旦被迫踏上信访之途,往往是不仅问题解决不了,其在信访路上还下不来。因为其往往错误认为,只要坚持信访下去,似乎哪一天总会有解决问题的希望(事实上也确有通过信访解决问题,甚至解决得比复议、诉讼还好的先例),以致使信访队伍越来越大,上访者越来越多;其二,整个机制缺乏整体设计,各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如,信访与复议、信访与诉讼如何协调和衔接,有时是复议、诉讼完了又信访,信访完了又复议、诉讼,有时是复议、诉讼不受理去信访,信访不受理又去复议、诉讼;其三,在整个解纷、救济机制中,有些环节没有建立或运作起来,或者没有发挥应该发挥的作用,例如,人民代表,全国各级人民代表恐怕有几十万,他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用,信访案件的大部分问题有可能通过这一渠道得以解决。

  

  作为机制构成要素的各种制度的设计问题则更为突出。就原《信访条例》确立的信访制度来说,首先,信访的机构过于分散,立法机关、司法机关、政府以及政府的各个部门大多都设有信访机构,但整个系统缺乏统一协调的机制,甚至缺乏统一的计算机联网,信访人一个问题可能同时找几个机构,得到的答复和解决方案可能不一样,甚至相互矛盾;其次,由于信访机构分散,每个机构的工作人员即非常有限,有的几个人,有的十几个人,面对大量的信访案件,不要说件件亲自处理,就是件件亲自过问处理结果,在很多时候都是不可能的;第三,信访机构没有独立处理问题的权限,一般实体问题(甚至某些程序问题)的解决均需请示行政首长,而行政首长的工作又是那么忙,一百个案件也许难以批示一二;第四,法律对信访案件的处理没有严格的程序规范,有的信访机构对同一案件反复批转下级机关或其他有关部门处理,下级机关或其他有关部门往往拖着不办(有的甚至藉此惩治信访人),信访人即没完没了的反复信访,第五,法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准,而行政首长对个案的批示、处理有时又太过随意,以致调起了其他信访人或非信访人过高的“味口”,导致领导人解决了一个旧的案件,却引发出十个、百个新的案件,有时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示,但这些人往往是折腾一年半载,领导人批示却下不来(领导人自然不可能对所有信访人有求必应),到时他们想再走复议、诉讼途径,但复议、诉讼时效已过,只得又回来再信访,如此往复。

  

  作为行政救济机制构成要素的其他制度,如行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度,虽然没有信访制度的问题多,但设计上同样存在很多不合理处。例如,行政赔偿,其设计的标准那么低,被害人通过申诉、复议、诉讼等重重关隘寻求救济,所获得的赔偿款往往不及其为寻求救济所花费的开支(律师费、交通费、鉴定费,等等)的十之一二(如著名的“麻旦旦案”)。这样,许多被害人往往只得无奈放弃救济。

  

  至于行政救济机制运作的外部环境,其所存在的问题恐怕也是多方面的。首先,司法独立没有充分的保障。这一点我们从最近全民关注的“佘祥林”案可以看得很清楚:政法委的干预无疑是导致冤案的众多原因之一。刑事诉讼如此,行政诉讼何尝又没有这种情况。至于行政复议,复议机构则更连起码的相对独立性都难以保障。其次,行政救济机构工作人员的法律意识和法律素质有待提高。这一点我们从前面第一个和第三个案例中可以强烈地感觉到:那些案件中相对人的问题从法律上讲是完全可以复议、诉讼的(从而不是制度设计的问题),但那些当事人就是被我们这些复议官和法官硬撵出复议和诉讼的门外。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学》2005年第5期

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