唐皇凤:新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视

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唐皇凤  

    

   【摘要】 构建适应社会—历史—文化特征的国家治理体系是任何国家实现有效治理、有序变迁和可持续发展的前提条件,而构建现代治理体系是当下中国国家建设的重大历史使命。文章以新中国60年国家治理体系的历史演进为研究对象,认为执政党主导和组织化调控是新中国国家治理体系的本质特征。改革开放以来出现的社会综合治理体系,依然延续了执政党主导的组织化调控模式,并进一步使之精致化。对社会综合治理体系运作的内在困境而言,构建网络治理模式是实现中国国家治理体系现代化的基本路径。 更多还原

   【关键词】 社会综合治理; 组织化调控; 中国政治发展;

    

   一、新中国国家治理体系的构建:执政党主导与组织化调控

   传统中国作为一个地方社会差异明显,但文化同质程度很高的政治共同体,在政治制度体系内部有效地容纳了宗族与乡绅的自治空间,同时借助价值、信仰纽带等文化载体维系了社会整合和秩序稳定。有学者认为传统中国通过政治统一争取稳定秩序的基本保障,除了诸如里甲、保甲、乡约、抬高乡绅地位和弘扬帝国崇拜等行政安排之外,更为重要的是通过根深蒂固的制度支持国家和社会秩序的文化价值和主张(R. 麦克法夸尔、费正清,1998:16—18)。在这种国家治理体系下,政府的权威通常由它的道德威信维系,国家权力更多地体现为一种文化权力,而不是作为现代国家表征的公共权力。虽然制度和组织也在国家治理过程中发挥重要作用,但从根本意义上讲,组织与制度只有依托于文化的价值才能彰显其治理的含义,所有组织与制度设计都是为了更好地维护与实现文化所规定的价值。

   然而,近代中国社会随着西方列强的入侵以及现代化进程的挫败,其国家建设面临着严重的整体性危机,既有主权危机和政权危机,也存在严重的经济危机与社会危机。一方面导致了社会的日益贫困化;另一方面也打散了传统社会结构的有机性,直接摧毁了中国传统政治、社会的有机整合逻辑。在国家政权对基层社会的介入与渗透过程中,不仅破坏了原有的地方文化网络,国家“赢利性经纪人”替代了传统的社会精英,土豪劣绅借助国家权力欺压民众,改变了传统的地方绅士协助国家管理地方社会的局面(杜赞奇,1996)。由于长期缺乏定型社会结构的主导力量,中国社会在日益碎片化的轨道上渐行渐远。在这样的历史场景中,借助非常强势的组织化力量来重新实现整个社会的彻底重构,进而把一个高度分散化的社会重新凝聚起来,这是中国国家建设首先需要解决的问题。改造中国社会就必须打破旧的社会结构,重新组织中国社会。

   要将“一盘散沙”式的低度组织化社会成功带入现代化进程,光靠强有力的国家政权很难实现这一历史使命。从现实的发展经验来看,彻底动员与重组“一盘散沙”式的低度组织化社会的历史使命落到了中国共产党身上。新中国成立以后,重新组织社会成为新政权最艰巨的任务。并且,中国的现代化缺乏权力的制度网络与市场网络等常规性手段,而传统的权力文化网络又被基本摧毁,至少不能充当社会整合的凝结剂。因此,中国共产党建立的新政权惟一可以利用的资源就是自己在根据地和长期的革命战争中使用的组织与动员群众的技术与手段以及相对丰富的组织网络资源。因此,1949年9月30日,毛泽东就提出:“全国同胞们,我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里,克服旧中国散漫无组织的状态。”(毛泽东,1987:11)毛泽东提倡在建设社会主义的总体目标下对中国社会进行全面的组织改造,对中国社会重新组织化。利用中共在战争年代确立的强大政治合法性,在基层社会逐步建立政权组织和政党组织,通过组织化的手段整合社会就成为顺理成章的选择。任何现代国家建设都包括相辅相成的两个方面,一是以治理为诉求的政权建设;二是以发展为诉求的现代化。其本质特征都在于国家政权组织对基层社会的渗透,力图用外生性的控制网络来实现对整个社会全面性与实质性的治理,在汲取资源与动员基层社会的政治支持之间寻求动态平衡。由于现代性展开的特殊历史情境,以激进主义、反传统为基本特征的中国现代化过程,完全忽视了对文化网络中各种传统资源的利用,而企图在文化网络之外建立全新的政治体系。事实上,肇始于清末新政,而展开于民国时期的中国现代民族国家的建构过程,本质上是一个权力组织网络建立与完善的过程,其核心内容是合理化的官僚组织体系的建立,依托现代政党组织与官僚组织使国家行政权力深入基层社会,强化国家对乡村社会的监控和动员能力。

   建国后,社会组织化的进程随着社会主义制度的确立和社会主义改造的进行而展开。其中,通过政治上的阶级斗争打碎旧的社会结构和社会组织,社会阶级结构的变化是整个社会组织方式变化的前提。经济所有制的改造对于已经组织化的企业,主要是企业产权的变革,即由私人产权变为国家产权。而对于那些个体生产者来说,如农民、城市小手工业者、个体经营者等而言,则是使分散的个体生产者组织起来,发展合作经济,并确立新的社会结构和新的社会组织。而就新中国建立的独特历史情境而言,组织化主要是解决两个有深刻内在联系的问题:一是超越传统的家族主义的社会观念,确立国家观念和意识;二是超越由小农经济所决定的马铃薯式的分散的社会结构和无政府主义观念,使国家和社会形成一个有机的整体(林尚立,2000:147)。党组织是在各种社会政治运动中,逐步确立起其在所有新兴组织中的核心地位和领导地位。在解放初期的城市,党组织就成为国营企业管理的重要力量,随着企业民主改革运动的开展,党加强了企业中的组织建设,通过指导民主改革、镇反等政治运动,党组织在企业中的地位和作用越来越大(董志凯,1996:116)。而对那些非国营企业(包括合作社),党则通过间接领导和直接领导相结合的方式,其间接领导的方式主要是通过企业外的工商业联合会和企业内部的工会组织来实现,而直接领导方式则是通过在这些企业中建立党的基层组织或向这些企业选派党员干部来进行。党对学校以及社会团体也确立了比较完整的领导体系,党组织成为这些学校和社会团体的核心领导力量。而分散的个体小生产者也被组织到各种类型的合作社等经济组织中,如信用合作社、供销合作社和农业生产合作社等。这些组织①不同于传统社会的民间互助组织,更与宗族组织迥然有异,这种组织变迁表明中国社会发生了迈向现代化的重大变化,这些新型现代组织成为执政党和政府在对社会进行组织化基础上实现社会调控和国家治理的基本工具。党组织的领导和作用,对中国农村的经济、政治、社会组织的改变起到了十分重要的决定作用,并成为农村社会政治、经济、文化生活的核心力量。不论在城市还是在农村,党的组织实际上把中国社会网络成为一个集中统一的整体。在整个权力组织网络中,执政党是主导与核心力量,中国的国家治理体系具有鲜明的执政党主导的色彩。这样,国家通过现代科层制组织体系将全国绝大多数农民组织起来了,对于传统“一盘散沙”式的中国社会结构来说,它产生了革命性变化,中国已经成为一个高度组织化的国家。到1956年,我国社会成员重新组织的过程基本完成,以阶级划分为基础的社会分层体系已经形成,组织化了的社会成员被严格固定在某一位置之中。在建国初期国家权力的扩张过程中,社会组织的独立目标、意志和利益受到侵蚀,各类社会组织都具有“准”官方机构的性质,难以充分表达所代表阶级和阶层的愿望与利益。社会组织对政权组织有极大的依赖性。社会成员的高度组织化,为整个组织化调控体系和国家治理体系的确立奠定了坚实的基础。中国共产党在实现分散社会的再组织化过程中,构建了以自己为轴心的全新国家治理体系。这个体系以执政党与国家政权组织为核心构架,以群团组织为外围,在对社会成员进行高度组织化的基础上,依托执政党权力组织网络履行社会控制和公共事务管理的职能。分散社会的再组织化是新中国国家治理体系构建的逻辑起点,组织化调控②是新中国国家治理的本质特征,组织而不是制度成为国家治理的核心媒介。

   新中国建立以来政治变迁的历史进程表明:中国是超大社会,人口特别多,如何通过制度化的安排有效地组织这样庞大的人口,是国家治理面对的核心任务。中国共产党作为现代政党,依靠自身组织内部高度集中统一的领导和组织体制,以及党的组织对社会生活各个领域广泛而深入的渗透,全面彻底地改造了旧的国家机器,建立了全新的国家政权,并充分利用执政党组织网络的强大社会渗透能力,借助国家政权的力量,不仅实现了底层社会结构的重大变革,而且重组了底层社会组织,相对顺利地实现了精英替换,进而实现了超大规模社会的再组织化和再制度化。执政党直接参与社会治理,不断通过组织建设与组织网络渗透的途径拓展国家治理空间,全面主导了国家的政治生活与国家治理活动,执政党主导是当代中国国家治理体系的核心特征。同时确立“党政平行的双轨结构”作为国家政权体系的基本组织架构,借助政党权威确立现代的政府官僚科层体制作为国家治理体系的核心要素,各级国家政权组织成为执政党权力组织网络的关键组成部分。在国家政权组织之外,建立了各种政党外围组织作为党与群众联系的桥梁与纽带,比如共青团组织、工会组织、妇联组织等,把大多数社会个体纳入政党体系,这些政党外围组织成为国家治理体系的有机组成部分,在国家治理中发挥了非常重要的作用。同时通过单位、基层党支部、村(居)委会等基层自治组织等组织形式,实现社会成员的有组织化,依托权力组织网络来调控社会个体,形成完整的组织化调控模式。各种支撑国家治理的基层组织网络或多或少像一个强化的行政科层组织,几乎完全受政党及政府的控制,它们是政府权力在社会层面的延伸,是执政党权力网络的神经末梢,是国家借以具体控制社会成员的前沿城堡。各种现代组织既是支撑国家体系得以运转的制度性力量,也是满足社会成员基本社会需求的主要场所,在“有组织的现代化战略”引导下,单位以及各种基层党政组织、社会自治组织作为“权力组织网络”的基本环节,是组织化调控得以实现的基本组织支撑。因此,执政党主导、组织化调控就自始至终与当代中国国家治理体系的建构紧密地结合在一起,与中国现代国家治理体系的构建和现代制度体系的成长紧密联系在一起,当代中国国家治理体系的本质特征集中体现为执政党主导和组织化调控的有机结合。

    

   二、社会综合治理体系:社会转型与组织化调控模式的精致化

   “文革”把一切事情推到无以复加的地步,“文革”的最终失败也在一定程度上预示着中国社会大变动时代的国家治理将是朝向建国后成功经验的某种复归。重建执政党的政治合法性,恢复与重建执政党被毁坏的权力组织网络,并在进一步完善组织化调控体系的基础上,稳步引入现代治理要素,促进现代国家制度体系的发育与成长,就成为“文革”后国家建设的基本主题。事实上,改革开放以来的中国国家建设,正是遵循这样的逻辑展开的,组织建设首当其冲,成为重组国家治理体系的关键环节。同时,稳步推进国家法制建设,推动现代国家制度体系的发育与完善。

改革开放以来,随着总体性社会体制的弱化与松动,社会成长与重建过程中的利益冲突与社会矛盾大量涌现,转型中国面临各种日益严峻的社会问题,对执政党和政府构建公共秩序的能力提出了挑战。综合治理作为转型中国基本的国家治理方式和治理策略开始登上历史舞台,作为一种独特的组织化机制和国家治理资源的集中与动员机制,已经成为执政党和政府解决各种社会问题的基本方略。作为一种新型的社会治理方式,综合治理最先应用于社会治安领域。自从综合治理第一次通过社会治安工作被借用到社会科学以来,现在已经频繁地出现在执政党和政府对各种社会问题的解决策略和政策宣言之中,成为一个非常强势的“政策话语”与“政策修辞”。如社会治安问题、青少年犯罪问题、禁毒问题、信访问题、腐败问题、人口与计划生育问题①等。执政党与政府对所有这些社会问题的治理方式具有本质上的相似性,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:经济社会体制比较

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