唐皇凤:新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视

选择字号:   本文共阅读 1497 次 更新时间:2013-11-18 21:18:20

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唐皇凤  
集中体现了综合治理作为转型中国基本国家治理方式的本质性规定。综合治理成为应对转型中国社会问题的基本策略,其基本特质是中国社会整体结构性转型在国家治理层面的集中反映。

   在当代中国,复杂社会问题的解决向来被看作一项系统工程,需要在中国共产党的集中统一领导下,有效动员体制内的各种资源,同时动员全社会方方面面的力量来参与,资源的集中和动员能力与执政党对国家治理资源的有效组合,对于一个治理资源极度贫弱的社会主义大国显得尤为重要。综合治理不仅是一个政策口号,更是一种实实在在运作的国家治理机制,综合治理是解决转型中国严峻的社会问题的基本策略,是转型中国基本的国家治理方式。社会综合治理机制是国家治理方式演进历程中特定阶段的产物,社会综合治理体系的构建依然体现了当代中国国家治理的本质特征——执政党主导和组织化调控,是执政党主导的组织化调控模式的延续(唐皇凤,2008:170—180)。这主要表现为:(1)在社会综合治理体系的构建过程中,充分利用执政党的干部人事控制权,在党内设立新的综合协调机构,或者利用和强化原有机构的功能并提升其政治地位等方式,来实现体制内治理资源的集中与动员,社会综合治理体系是执政党与政府主导转型中国公共秩序构建的产物,依然具有鲜明的执政党主导的色彩。(2)由于资源互赖性的影响,以及一些公共产品的独特属性,或者基于扩充国家治理资源的需要,国家相对自主性在转型中国公共秩序的构建过程中仍有其局限性。依托组织建设与组织网络渗透为主要内容的组织化调控来拓展国家治理空间,在调控中实现政党—国家—社会组织对公共产品的协作生产是社会综合治理体系迫切需要实现的历史使命。因此,面对体制外资源日益增生和社会调控体系缝隙日益增多的现实,通过综合治理机制把各种具有国家治理功能的新兴社会组织与市场组织纳入国家治理网络,在意识形态治理效能递减、制度资源依旧贫弱的现实条件下,通过组织的力量确保有效的国家治理就成为转型中国的战略抉择。

   社会综合治理体系的构建也意味着执政党主导的组织化调控模式的精致化。在社会综合治理体系的构建过程中,各地党委、政府充分动员各机关、团体、企事业单位的力量,通过科层组织体系的层级制约机制和内部规章制度协调整合各种体制内资源,推动各项综治工作的落实与实施。同时,各级综治委及其办公室,指导、协调辖区内的机关、团体、企事业单位开展各项综治工作,把包括民兵组织、调解组织和治保组织等在内的各种社会自治组织纳入综合治理工作体系,充分利用物业管理、保安服务公司等市场组织来填补转型中国公共秩序构建过程中的缝隙与空白点,通过完整而严密的权力组织网络来实现国家治理目标。因此,不断激活传统社会自治组织,在社会转型过程中实现其功能转换的同时,把市场转型与社会变迁过程中涌现的各种新兴社会、市场组织纳入国家治理体系,巩固和发展执政党主导的权力组织网络,在组织化调控的过程中不断拓展国家治理空间是中国政治发展经验的集中体现。因此,在转型中国,执政党与国家主导社会秩序的建构;同时充分利用各种新兴的市场组织与社会组织资源,通过组织化调控的方式,构建完整而相对严密的“社会控制之网”,不断拓展国家治理空间就成为转型中国国家治理的基本战略选择,也是保证超大规模社会相对平稳转型的主要历史经验。这种威权主义与法团主义的有机结合①,有效地化解了日益多样化社会对国家治理体系的冲击,各种新兴的社会空间不断被体制化,与体制建立联系乃至直接成为国家体制的一部分。在这种制度模式下,各种市场组织与社会力量在一个具有高度包容性与制度化弹性的政治空间中,不断地被收购、吸纳或同化,而各种反社会、反国家的犯罪集团、黑恶势力则被有效地打击或镇压。从这个意义上讲,中国社会在激烈的国际民主化浪潮中,在一个利益高度分化的转型社会中,通过社会综合治理体系建立的国家—社会之间的有机联系与统合机制,对巨型社会的平稳转型意义至关重大。

   中国改革是体制外的增量改革,增量改革的历史逻辑集中体现了组织化调控模式精致化的历史逻辑。增量改革在我国的整个改革过程中不但起着启动的作用,而且在相当长的时间中还构成我国改革的主要内容。中国体制创新就集中体现为对边缘化利益的重组,通过把这些边际利益重新与原有体制构建联系机制,进而把各种新生的社会力量纳入国家体制。这既开辟了新的进一步改革的空间,也避免了改革进程中的波折与动荡,是一种相对较为保险的改革路径,而任何体制创新与制度变革的基本目的就是确保把社会转型的风险与代价降到最低程度。同时,任何一种传统都会在新的发展模式中留下自身的印记和基因,对往后的道路选择产生重要影响。组织化调控的延续与精致化是中国特定转型策略、轨迹与道路的体现,是中国社会转型特定历史、时空场景的必然产物(唐皇凤,2008:190—194)。当然,结束“文革”和开启中国的市场化改革或者社会转型,原初目的是重建执政党的合法性,主要手段是恢复建国以来能够正常运作的权力组织网络和基本国家制度体系,意外后果是随着市场转型和社会成长带来了整个现代国家制度体系的逐步发育和党国体制的整体变迁。恢复与重建的执政党权力组织网络,既为中国社会转型提供了基本的组织支撑,也为日后社会综合治理体系的构建提供了组织基础。执政党的权力组织网络仍然充当了支撑国家治理与社会转型的基本力量,为组织化调控的延续与精致化提供了基本前提。

   在转型中国,组织是社会调控体系的核心支柱,社会的再组织化是支撑中国国家治理和社会转型的核心主导机制,组织化调控的本质特征仍然得以延续。但是,国家治理体系开始逐步进行适应性调整,这种适应性调整的集中体现是支撑组织化调控体系的权力组织网络的基本要素与结构开始逐渐发生改变,虽然执政党和政府利用旧体制依然维系了在国家治理体系中的核心地位,但是适应社会主义市场经济的新兴社会组织与市场组织在国家治理体系中的地位稳步上升。在社会综合治理体系的构建过程中,通过重组社会来完善执政党权力组织网络,是一个不断吸纳社会、市场组织进入国家治理体系,不断拓展国家治理空间的历史过程。不断激活传统的社会组织,在社会转型过程中实现其功能的转换与再生,同时把市场转型与社会变迁过程中涌现的各种新兴社会、市场组织纳入国家治理体系,巩固和发展执政党主导的权力组织网络,在组织化调控的过程中不断拓展国家治理空间是中国政治发展经验的集中体现。同时,在重构国家治理体系的过程中,制度的力量发挥了越来越大的作用,中国国家治理的法治化、制度化程度越来越高,制度化调控模式在稳步萌生。国家治理方式与手段的法治化,国家权力内部运作中以领导责任制、目标管理责任制为核心的责任制度,以一票否决制为基础的考核制度以及一系列以例会或联席会议制度为形式的协调制度,大大提升了权力运作的规范化、制度化程度,“权力的制度网络”在日益成长与成熟。综合治理模式的出现推动了国家治理由组织化调控向制度化调控的整体转型,制度建设、制度创新与组织建设、组织创新一道成为国家治理体系日益现代化的基本标志,制度建设也逐渐成为中国国家建设的关键命题。

    

   三、构建网络治理模式:新中国国家治理体系演进的基本方向

   综合治理意味着国家治理主体的多元化,各级执政党组织发挥着多元治理主体的核心领导作用。借助中国共产党组织的强大政治权威来整合与协调所有的国家治理资源,基本形成了各级党委总揽全局、协调各方,党政齐抓共管,部门各负其责,基层政权组织与社会自治组织重点实施,市场化组织积极配合,基层群众和社会主体自觉参与的工作局面。虽然多元治理主体之间的力量是不均衡的,但它们又确实在社会综合治理中实现了一定程度的合作治理。为了达成有效的治理,各种行政组织、社会自治组织与市场组织一起构成了一个庞大的治理系统,网络化的执政党—国家—社会—市场组织构成了当代中国国家治理体系的组织基础。同时通过广泛发动居民参与,构建有效的群防群治网络,运用各种手段与措施激活各种基层组织体系,网络化的治理结构大大提高了国家治理绩效。通过有效的制度安排与工作机制,真正实现治理结构的网络化,减少社会调控体系的空隙,维护了社会稳定。当然,社会综合治理体系的最大特点还在于提高国家的作用,“中国的改革主要受国家主义(statist)指导”,中国特色的治理主要是提高国家的作用(Burns,2003:88)。

   但是,在社会综合治理体系的运作过程中,为国家控制服务的现代科学技术可以比较容易地引进并加以应用,经济发展和社会进步为国家提供的治理资源总量也在不断增长,国家还在组织创新与制度创新中力图扩展各种控制网络,通过综合治理机制把各种市场组织与社会自治组织纳入国家治理体系,来进一步完善和强化执政党为轴心的权力组织网络。但是由于国家控制机制方面的机械性,国家与社会之间的有机互动难以形成,国家不能顺应社会的脉络来实现弹性化的控制,社会综合治理的基层网络很难有效运转起来,直接损害了国家治理的质量。这种各治理主体间纵向网络强化,不对称、不均衡的权力关系可能弱化了这种治理网络的合作内涵。这种纵向网络强化、行政主导明显,而横向网络虚弱、社会自我组织能力和自我管理能力低下的格局,只能建构起貌似网络治理的结构框架,实则为国家控制的变通模型。真正的问题是,无论多么严密的政治控制和组织网络渗透都无法完全填补中国这样超大规模社会的所有空隙。社会控制的实施遵循“控制的辩证法”,无论多么严密的社会控制体系都将不同程度地产生反体系的力量,以控制为导向的组织化调控面临着无法逾越的内在困境。而社会的转型进程在很大程度上会进一步加剧社会调控体系的缝隙,旧的社会调控体系功能日益衰微,而新的调控体系的完全确立将是一个长期的历史过程,转型中国将长期处于新旧调控体系的转换进程之中。因此,一定存在执政党和国家权力无法企及的领域和空间,国家治理的局部性特征也就无从避免,以控制为主导的组织化调控的局限性无法通过自身的完善来超越和涅槃。

   在现代社会,随着各种经济、社会、环境问题日趋复杂化,国家决策范围不断扩大。同时,政治系统日益分权化、部门化与碎片化。而社会领域则不断组织化,逐步成为一个组织化社会。国家的权力分化与权威分裂导致国家不再是统一、匀质的整体,国家与社会之间彼此渗透,边界日益模糊。同时,社会调控需要越来越多的社会资源,国家治理资源越来越弥散性地分布在这些社会组织手中。面对复杂的社会问题,国家再也无法单独依靠官僚体制处理这些公共事务,迫切需要民间组织、利害相关者、专家学者的合作协助,动员分散的社会资源,在多元、持续、互赖的集体行动中解决庞杂、专业、分割的政策问题。治理社会问题越来越依赖于国家—社会之间的协作,彼此进行资源交换,形成相互依赖关系。社会治理方式日渐从等级科层制走向平面型的协调网络,由重视正式关系和宪政体制转而强调非正式的网络关系,网络治理模式成为现代社会有效的公共事务治理之道。网络作为一种秩序形态或者治理机制,其基本形态包括非正式团体、互助组织、小型或者地方性制度网络、协作形式的社会存在、自助团体等,基本特征包括扁平的组织形式、平等的成员身份以及共同的责任,构成网络的基本要素包括:团结、利他主义、互惠和信任等(Thompson, Graham F., 2003: 39—47)。网络作为一种治理机制,与市场和科层秩序之间的区别见表1:

  

国内有学者把现代社会治理机制分为国家机制、市场机制和公民社会机制,认为三者的相互支撑、制衡并弥补彼此的缺陷,可以为整个社会提供稳定的秩序。一套运行良好的现代治理机制应具备三个基本特征:(1)三者保持平衡关系;(2)三种治理机制能够相互渗透,构成分布均衡的网络,使治理的触角延伸到社会生活的各个角落;(3)三种治理机制要能连续产生出社会行为者对机制彼此之间的信任(杨雪冬,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:经济社会体制比较

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