熊秋红:劳动教养制度改革的路径选择

——以实证调研为基础的分析
选择字号:   本文共阅读 1353 次 更新时间:2013-11-18 21:15:10

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熊秋红  
尤其是寻求各界在改革方向与方案上的共识,对于解决劳教制度改革所面临的困境,具有基础性作用。本次实证调研获得了不少有意义的发现,其中包括:对于劳教制度的功过及其效果的评价,司法行政机关和教学科研机构存在较大差异;绝大多数样本主张对劳教制度进行积极的改革,但对于劳教制度的未来走向和具体方案,司法行政机关和教学科研机构的看法存在差异;劳教制度最突出的问题是法律属性不明,缺乏有效法律依据,而比较严重的问题是缺乏公正程序和在实践中易被滥用;劳教的性质在不同历史时期发生着演变,鉴于目前劳教面临的问题,变革劳教制度的性质具有历史正当性;劳教作为剥夺公民人身自由的处罚,应当经过司法程序,由法官裁判,多数样本主张在法院增设治安法庭审理劳教案件;有必要对劳教制度进行全面系统的改革,提起权在公安机关、监督权在检察机关、决定权在法院、执行权在司法行政机关的改革方案得到广泛赞同,绝大多数样本支持律师介入劳教决定程序;鉴于劳教处罚的严厉性,多数样本主张缩减劳教期限,上限多数认为应为1年,下限应为3个月;劳教制度改革进展缓慢,其最大阻力来自相关部门的意见不一致。

   实证调研的结论是,劳教制度改革,首先需要解决立法问题,并通过立法规范劳教的适用范围,建立公正程序,防止其被滥用。然而,“劳动教养立法并非单纯的某一领域立法规范的问题,而是涉及我国法律处分体系,尤其是限制或剥夺公民人身自由、违法与犯罪、犯罪的预防与控制体系的总体设计和构建的重大问题”,[42]从这个角度说,理论界与实务界、理论界内部、实务界内部对于劳教制度改革的未来走向和具体方案存在分歧,可谓在所难免。但是,通过实证调研,可以看到,被调查者对于通过司法程序处理劳教案件、降低劳教的严厉程度,具有相当高的认同度,应当成为劳教制度改革的基本方向。实证调研的结果对于拟定劳教制度的未来走向以及劳教制度改革所涉及的一些体制性、程序性、实体性问题,也具有参考价值。

   对于学界所提出的建立“治安管理处罚一劳动教养一刑罚”三级制裁体系、将劳教制度改革为轻罪制度、保安处分化、改革为教养处遇法、制定违法行为教育矫治法等具体改革方案,被调查者的选择未表现出明显的倾向性,相对而言,制定违法行为教育矫治法的方案得到了更多的认同。被调查者较少关注国际人权公约的规定,同时可能对西方的轻罪制度、保安处分制度缺乏充分了解,而在问卷中又难以对这些专业性很强的问题进行详细解释,这些因素无疑影响了被调查者对具体改革方案的选择。鉴于实证调研在此方面未能得出共识性结论,因此,需要通过比较法研究补充性地厘清各种具体改革方案的可行性,并对其中最具争议性的一些问题作出回答。根据国际人权公约的要求,劳教制度改革要解决合法性问题,确立禁止任意性原则,并进行司法化改造;以轻罪化作为切入点,可以考虑将劳教对象中社会危害性较重的违法行为纳入刑事处罚范围;西方国家的保安处分与我国的劳动教养相去甚远,不能将保安处分作为劳教改革的基本方向,我国针对违法犯罪的未成年人的收容教养可以视为一种保安处分措施;对于吸毒成瘾、卖淫嫖娼等恶习,不宜做犯罪化处理,可以采取行政性的保安措施;我国进行劳教制度改革,需要配套性地在法院内部增设治安法庭,以解决劳教案件转处后法院负担加重的问题。

   针对各种改革方案进行综合分析,可以发现主要有两种可供选择的方案:一种是制定违法行为教育矫治法,用“强制性教育矫治”替代“劳动教养”,其功能定位在弥补行政处罚与刑罚之间的空档,该法应当明确强制性教育矫治的具体对象、条件、程序、执行方式、期限以及执行监督等问题,以防强制性教育矫治措施被滥用;另一种是将现有的劳教对象作行政化和刑事化分流处理,将其中社会危害性较小的违法行为纳入行政化处理,将那些社会危害性较大的违法行为纳入刑事处罚体系。两种方案对比,优劣互见。前一方案立足于对劳教制度在保留的基础上进行重构,改革幅度和难度均小于后一方案,且保留了一定的灵活性,因此为立法机关所看重,实证调研也反映出被调查者对该方案的认同度相对较高。

   对于“劳动教养制度改革的路径选择”这个复杂和具有挑战性的话题,从实证调研出发,辅之以比较法研究,依循凝聚共识、澄清争议的问题解决思路,并采取宏观与微观、理论与实践相结合的思维方式,通过分析,可以得出较为明确的总体结论:对于劳教的理念和制度合法性的质疑主要源于国际人权运动的影响和我国人权保障观念的提升,因此劳教制度改革应当关注国际人权公约的要求,并以提升人权保障水平为基本方向;劳教制度的改革具有综合性,兼具实体和程序两个层面,二者不可偏废;劳教制度改革的总体方案可以在综合处理方案和分流处理方案中进行选择,相比较而言,综合处理方案在可行性方面占有更大优势;在拟定具体的改革举措时,应当以实证研究为基础,考虑世界范围内相关法律制度发展的总体趋势和带有普遍性的规定,并注意我国法律体系内部的协调性。

    

   熊秋红,中国社会科学院法学研究所诉讼法室主任、研究员。

    

   【注释】

   [1]参见姚占军:《劳动教养中的突出问题与改进建议》,《公安大学学报》1990年第1期,第59-61页;白林:《完善劳动教养立法之我见》,《法律学习与研究》1990年第3期,第79-81页;鲍遂献:《试论我国劳动教养制度的立法完善》,《法律科学》1991年第2期,第51-56页;尹睿:《关于完善劳动教养立法的思考》,《中南政法学院学报》1993年第1期,第78-80页;等等。

   [2]参见宋炉安:《劳动教养应予废除》,《行政法学》1996年第2期,第26-31页;王发强:《论劳动教养制度的存废》,《法学杂志》1997年第4期,第32页;刘仁文:《劳动教养亟需立法》,《法学杂志》1998年第5期,第22-23页;沈福俊:《关于废除劳动教养制度的思考》,《法学》1999年第7期,第18-20页;等等。

   [3]参见张绍彦:《关于劳动教养立法的基础问题思考》,《法学》2001年第3期,第40-45页;张绍彦:《第一次全国劳动教养立法理论研讨会综述》,《现代法学》2001年第3期,第156-160页;陈瑞华:《警察权的司法控制—以劳动教养为范例的分析》,《法学》2001年第6期,第25-33页;王人博:《在宪政体制下思考劳动教养问题》,《法学》2001年第5期,第26-28页;张绍彦:《中国劳动教养立法专题理论研讨会综述》,《现代法学》2002年第2期,第157-161页;王春、许身健:《关于劳动教养程序立法的构想》,《犯罪研究》2002年第6期,第38-43页;陈兴良:《劳动教养:根据国际人权公约之分析》,《法学》2001年第10期,第49-52页;陈泽宪:《中国的劳动教养制度及其改革》,《环球法律评论》2003年第4期,第397-403页;陈忠林:《我国劳动教养制度的法律困境、价值危机与改革方向—关于制定〈强制性社会预防法〉的设想》,《法学家》2004年第4期,第121-132页;等等。在中国知网学术期刊全文数据库上以“劳动教养”为主题进行检索,可发现从2000年至2013年收入其中的论文达1252篇(2013年5月15日访问)。另外,也有不少专著问世,如储槐植、陈兴良、张绍彦主编:《理性与秩序:中国劳动教养制度研究》,法律出版社2002年版;郭建安、郑霞泽主编:《限制对人身自由的限制:中国行政性限制人身自由法律处分的法治建设》,法律出版社2005年版;赵秉志、杨诚主编:《中国劳动教养制度的检讨与改革》,中国人民公安大学出版社2008年版;高莹等:《劳动教养制度的价值定位与改革方向》,法律出版社2010年版;姜爱东主编:《违法行为教育矫治法立法研究》,群众出版社2010年版;等等。

   [4]参见谢铭:《唐慧被劳教的上访妈妈》,《南方人物周刊》2012年第28期,第50-51页。

   [5]参见何三畏:《任建宇被劳教的村官》,《南方人物周刊》2012年第30期,第41页。

   [6]参见彭洪(口述)、何三畏(整理):《劳教之痛—彭洪贴“打黑”图片被劳教两年》,《南方人物周刊》2012年第30期,第34-37页。

   [7]参见杨建顺:《劳教制度废止当慎重—关于劳动教养制度的四个问题》,《人民论坛》2013年1月(下),第72-73页;时延安:《劳动教养制度的终止与保安处分的法治化》,《中国法学》2013年第1期,第175-191页;魏晓娜:《走出劳动教养制度的困局:理念、制度与技术》,《法学》2013年第2期,第27-32页;莫洪宪、王登辉:《从劳动教养制度的类型化看制度重构》,《法学》2013年第2期,第19-26页;于建嵘:《劳动教养制度的发展演变及存废之争》,《中国党政干部论坛》2013年第1期,第59-61页;等等。

   [8]鲁嘉微:《邵名正教授谈〈违法行为矫治法〉》,《中国司法》2007年第5期,第42-44页。

   [9]该课题组由陈泽宪研究员主持,主要参加人为熊秋红研究员、樊文副研究员、刘瑞平副教授、向燕副教授、张绍彦研究员等。该项实证调研从访谈提纲的拟定、调查问卷的设计、调研数据的统计以及实证研究报告的撰写,都凝聚了课题组集体的智慧。课题组还于2011年9月赴韩国和菲律宾,访问了大学、研究机构、政府组织与非政府组织,通过座谈会的方式初步了解了韩国和菲律宾有关“行政羁押”制度的基本情况。

   [10]为了便于被调查者准确理解调查问卷中的问题,课题组在问卷中对问题的背景或含义做了简要解释。如“公安机关负责制”,即通过立法将劳动教养的决定权交由公安机关负责,并根据需要增设有关的聆询程序。当事人如果不服,可以向人民法院提出申请,由法院裁决;或者由公安机关在劳教决定书中规定一个起诉期,当事人在起诉期内放弃诉权的,该裁决自然生效。“管理委员会负责制”,即通过立法将劳动教养的决定权仍然交由劳动教养管理委员会负责,该委员会由公安、司法行政、教育和劳动行政等部门的人员组成,必要时还可邀请其他有关部门的人参加。该委员会不是一个常设机构,但可设专职副主任和固定的办公室,也有学者主张将其设计为常设机构。借鉴国外司法审查的理念,在审批程序中贯彻相对人参与原则和程序公正原则,规定合理有效的救济制度,赋予当事人依《行政复议法》申请行政复议,依《行政诉讼法》提起行政诉讼,依《国家赔偿法》申请错案赔偿的制度。“法院负责制”,即通过立法将劳动教养的决定权交由法院负责。其中,有的主张交由国家为此增设的专门的治安法院负责,也有的主张交由法院的刑事审判庭或行政审判庭负责,还有的主张交由法院增设的专门的治安法庭负责。调查问卷中的其他问题也存在类似的处理。

   [11]包括在当地有重大影响的案件、中级法院审理的上诉案件、中级法院发回基层法院重审的案件、检察机关抗诉的案件和根据审判监督程序决定再审的案件。

   [12]参见郑永年:《如何改善中国的法治与人权》,载联合早报网http: //www. zaobao. com/buyeng/translate/enstory201 305 03-20209. 2013年4月30日访问。

   [13]See Stephanos Stavros, The Guarantees for Accused Persons under Article 6 of the European Convention on Human Rights, Martinus Ni-jhoff Publishers, 1993,pp. 2-8.

[14]参见卢建平:《犯罪分层及其意义》,《法学研究》2008年第3期,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学家》2013年第5期

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