张军:不应妖魔化土地财政

选择字号:   本文共阅读 297 次 更新时间:2013-11-11 16:31:56

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张军 (进入专栏)  

    

   11月9日至12日,十八届三中全会在北京召开。此次三中全会传递出的强劲“改革信号”使其备受外界关注。日前,复旦大学经济学教授张军接受新浪财经记者徐雯采访,就土地财政、反腐败等问题表述了自己的观点。

   采访中,张军教授认为经济改革由来已久难有新的提法,因此在改革亮点可能较少。在回应改革条款执行不力是否源于“既得利益者的阻力”时,张军教授表示:改革能否继续下去不取决于地方利益有多大,而是中央最高领导人的决心有多大。

    

   经济改革不会有太多新提法

   记者:十八届三中全会召开在即,您对此有何期待,此次三中全会在中国的改革进程中将发挥什么样的意义?

   张军:一直以来,外界对此次十八届三中全会期望极高,因为已有十年时间未改革,社会希望此次三中全会可给出明确改革方向及具体措施。但最近,经济学界内部又出现一种说法,认为最好不要期望太高,三中全会仅是提供框架性方向,比如前一届三中全会也出台过一个完善市场经济的决议,但最终却不了了之,未得到很好执行。

   我个人觉得,此次三中全会仍然值得期待,这并不仅仅针对经济改革而言。此次三中全会决议名称是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,包括了社会改革、政治改革和经济改革三大类,这三类改革在过去十几年间积累了众多矛盾,并且在网民群体中体现得尤其严重。

   此次三中全会是一个综合性改革的方案,从亮点程度、从社会对改革的期望程度上看,我觉得排列顺序应该是社会改革、政府改革和经济改革,更多的亮点将体现在社会改革和政府改革上,例如社会改革内容有农民工、流动人口、户籍问题、二胎政策、社会保障问题、医疗问题等公众迫切关心的问题,我相信在这次改革的方案中应该会有很好设计。

   另外,在政府改革上也有不少需要着手的问题,例如政府规模,政府职能转变、反复的问题,可能设立香港廉政公署垂直性机构问题,司法相对独立问题,如司法独立于地方政府等。而这些改革的力度也想必是三十年来空前的。

   记者:那么经济改革在其中将扮演什么样的角色?

   张军:为什么我说经济改革亮点少,因为过去三十年,经济改革一直在推行,因此此次三中全会不见得会出现较新的提议和说法,改革力度不见得很大。而与之不同的是社会和政府改革,因为过去做得比较少,这次便是水到渠成。

   例如历次三中全会都提到国企改革,但国企改革的思路仍然停留在建立现代公司制度和治理,分红,国有资本如何运作等问题,其实从始至终都有相应的政策法规,只不过执行力不佳;例如金融改革仍然还是我们过去讲的那些,比如支持非公经济,中小企业融资,建立多层次资本市场,支持民间资本主办银行等。

   因此,在经济领域的改革可能会让大家失望,但失望不代表改革没有向前推进,只是说这些改革的内容在过去都被不断提到过,这次不会有太多新的提法。

    

   土地流转是亟待解决的矛盾

   记者:那您觉得,目前中国的经济改革中,哪些是亟待解决的矛盾与问题?

   张军:土地流转问题,涉及到宅基地和农村集体用地的流转。在过去的五六年中,中国沿海各省份以及内陆一些省份的地方政府已经对土地流转做了一些尝试。未来,政府将找到每一个省份的“最大公约数”,将其写至文件中,政府从一级市场退出,由农民自己决定流转的价格。

   改革能否继续取决于中央的决心

   记者:您提到改革条款的执行力问题,此次改革遇到既得利益者的阻力?

   张军:社会对此次三中全会期待不高的原因就在于执行力问题。例如非公经济三十六条没有很好执行,温家宝政府第二任期内国家级综合改革试验区也没有很好执行,所以顶层方案设计虽好,但执行力有限。希望这次可能不一样,李克强是比较有执行力的一个人,我个人看来,在改革推进问题上,他有强硬的作风。

   最高领导人是否有改革的决心这一点很重要。地方大员虽有谈判能力,但与中央领导人的领导力有关,地方官员的任命是由中央政府任命的派遣的,地方政府虽然可能消极对待,也有个人地方利益所在,但总体来看,执行力的主要力量来自于上面的推动,只有上面有改革的决心,自上而下推动,决定了即使地方有阻力,也是可以克服的。当年朱镕基推行分税制,尽管来自广东的阻力很大,但朱镕基带了60多个官员到广州谈判,广东最终签字。这表明改革能否继续下去不取决于地方利益有多大,而是中央最高领导人的决心有多大。

    

   不应妖魔化土地财政

   记者:您一直推崇朱镕基的税改,特别是分税制,依您所见当前财政税制还需要哪些配套改革呢?

   张军:财税改革包括资源税的改革、要素价格的改革。但其中的核心,很多人认为是调整中央和地方的财政关系,而这又涉及到土地财政的问题。

   很多人希望,未来土地财政应该有大的改动,中国应该完全抛弃土地财政,但依我个人看法,不会有太大的改变。

   土地财政在过去几十年对中国的贡献很大,对基础设施建设的贡献也很大,没有土地财政,中国的今天发展状况完全是另一回事,应该不如人意。大家总说,政府靠卖地收入推高了房价等问题,但对于土地财政,我们需要公平地去评价它,它在恰当的时候发挥了恰当的作用。同一个制度的效果不可能永远维持下来,制度运作的成本将会随着时间推移有所改变,但在恰当的时候发挥恰当的作用那就是不可或缺的。

   今天土地财政需要改革了,是因为我们看到卖地买地的过程中出现了很多问题,比如征地,政府与农民的冲突越来越大,政府在一级市场的角色需要做些改变,应该同时也去寻找适合地方政府融资的其他的手段。

    

   应允许有条件的地方政府自主发债

   记者:当前有什么合理的办法可以让地方政府摆脱对卖地收入的依赖,解决稳定财源的问题?

   目前,土地被地方政府手握,融资的渠道自然与土地相关。当然,如果是在土地非私有化的体制下,这个渠道是不存在的。现有框架下,土地融资是相对优势,不过目前融资成本越来越高,征地越来越难,社会问题频发。但这个门不可能关掉,中国依然会保留以土地为基础的地方融资,土地是一种可以自然升值的天然融资渠道,中国绝对不可能关掉这个渠道。关掉是没有道理的。

   但是,随着成本的上升,地方政府需要寻找多样融资渠道,我认为此次三中全会一定会提到更多允许地方政府自主发债的问题。现在全国共有四个中心城市在进行试点,地方政府有自主发债的资质,起码在未来五年,全国会继续扩大地方自主发债的范围,特别是沿海发达地区,应该允许发债,而且也有利于中国的资本市场发展和投资机会的扩大。

   也有人提到,将来地方政府的财政来源能否以房产税、消费税为主,这个恐怕此次三中全会并不会给出时间表,但改革方向的确应该如此。80年代是中央向地方放权让利的时期,每年中央与地方的谈判都不稳定,但1994年底朱镕基提出分税制,以规则代替谈判,税收分开,设立地税和国税,使得税制走向稳定。这个框架已经运行二十年了,未来仍然还会持续。

   当前分税制体制下,地方政府并没有设立税种的权利,所有的税种都是由中央决定,可以说,分税制只是分税种,并不是分享征税的权利,税制改革可能会微调,未来等到中国把征税的权利也分开,那就真的成为联邦制了,但这只是个遥远的方向。

   例如以所得税、消费税、房产税等直接税为主的改革,与其说是很大力度的改革,不如说是税制的转型。中国目前的财政来源主要是以间接税为主导,而由间接税到直接税的转型不是那么容易的。直接税是与老百姓最切实相关的税种,百姓极为敏感,所以这个改革方向比较艰难,还涉及到宪法,这是一个漫长的课题,我看十年内不会完成这个转型的。

   记者:那目前坊间热议的房产税在全国铺开的可能性应该很小了,也不会得到深化?

   张军:我认为三中全会最多会给出一些鼓励积极探索的句子,适当时机试点,但试点的成本很高,程序也很复杂。直接税种类增加,间接税种类减少。十年内是不可能实现的。

   记者:近期国研中心公布的“383方案”提出,以事权合理划分重新确定财力配置。一级政府管理职责即事权过度,怎么解决财权事权不匹配的问题?

   张军:匹配有两个方向,是与财权还是事权匹配。如果和事权匹配,需要增加地方政府的收入。大幅增加地方收入短期内难实现,现在很可能会实行第二种方案,即中央政府承担更大的事权。因为中央政府拿税收的比例大,100块中央政府要拿70块,那中央就应承担70块的支出权利。

   增加事权是支出公用品的权利,原本基础教育、基础养老等都是地方事权范围,现在将其上升到中央。也就是说,将来基础教育、养老、医疗等费用不再由地方支出,而是中央政府承担,这个思路是支出权的再集中思路,现在的说法叫中央托底。

   基础养老、医疗等由地方政府来做,会出现地方的分割。例如你的社保在一个地区是这样,到另一个地方是另一种做法,这不利于人口流动,也于新型城镇化不利。将来倘若由中央政府承担,你的医保社保在全国各地都可以使用,更有利于城市化。

    

   提高官员的真实收入很重要

   记者:目前,中国东西部地区地区贫富差距日渐拉大,您曾建议中央政府要因势利导促进沿海地区的产业资本朝向内地进行再分配,这种再分配主要是什么方式?

   张军:每一个地方在资本形成过程中,最好的方法是鼓励地方竞争,才能避免和减少地方在投资上的浪费。过去三十年,地方资本竞争发挥很重要的作用。在地区竞争压力的推动下,地方政府才会招商引资、提高政府效率、改善投资环境、在税收上做出让步。

   对西部来说,这是最好的办法,要求地方去贯彻中央的投资项目不如来自横向的地区之间的压力对投资的选择有效果。有些人对中央对地方官员考核的方法不以为然,但所有自上而下的方面解决问题很难。横向地区竞争,也需要中央对地方政府进行考核,否则地方竞争没有动力,所以考核也是很重要的。考核不应该一无是处,考核才可以形成横向的地区竞争。

   中国存在官员腐败问题。从全球看,腐败与发展有几个组合。有只腐败不发展的国家,也有发展而不腐败的国家,还有既腐败又发展的国家。中国是在发展中不断出现腐败的一个案例。另外,与俄罗斯不同,中国的腐败现象更多发生在下面,俄罗斯的腐败更多发生在上面。说明中国的官员腐败多与商业贿赂有关,而且多是灰色收入的问题。我是说,这些官员不是因为要阻碍发展项目而攫取,而是因为他们支持发展项目。而且这里也有文化的东西,很复杂。

   我认为,要减少腐败,就要增加官员收入和财产的透明度。而要提高透明度,提高官员的真实收入就很重要,要使得他们有足够的白色收入。官员的收入长期以来受到管制,官员收入应反映出他们投入的回报,但这又涉及到中国整个官员制度的“内部劳动力市场”和“定价”问题了,需要很好的研究。起码我们看到那些拥有廉洁的政府和官员的国家与地区,基本都与透明的官员的高薪制度有关系。

  

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