许成钢:中国改革绕不开基本的制度问题

选择字号:   本文共阅读 1019 次 更新时间:2013-11-04 19:58:17

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许成钢 (进入专栏)  

  

   “现在中国的改革要面对的是非常基本的制度问题。过去的30年,中国的改革试图绕过这些制度问题,即在基本不改变制度的情况下,做一些边缘上的小修小改。现在修补可以做事已基本做完,改革碰到的关键问题是基本制度问题。”许成钢接受凤凰财经采访时提到。

    

   十八届三中全会:改革是最大政策

   十八届三中全会将于11月召开,中国新一轮改革成为焦点。社会期待新一届政府的改革能够冲破经济发展障碍,再一次释放红利。然而,当下中国改革的难点与突破口在哪里?未来改革又该如何推进?

   为此,10月16日,凤凰财经专访了香港大学《国之基金》经济学教授、清华大学特聘客座教授许成钢。自上世纪80年代初在中国社会科学院工作时起,许成钢就致力于对中国改革及政策的研讨,并荣获2013年孙冶方经济科学奖。

   他认为,目前中国的改革已到关键时刻,小修小补的措施已不能进一步释放改革的红利,改革要面对基本的制度问题。

   凤凰财经:十八届三中全会即将召开,能谈一下您对目前中国改革的看法吗?

   许成钢:现在中国的改革要面对的是非常基本的制度问题。过去的30年,中国的改革试图绕过这些制度问题,即在基本不改变制度的情况下,做一些边缘上的小修小改。现在修补可以说已基本做完,改革碰到的关键问题是基本制度问题。

   以银行体制改革为例,利率、汇率等问题相对容易改变,但仅仅改变这些是远远不够的。

    

   国有银行的垄断是金融改革最大制度障碍

   凤凰财经:您认为目前中国金融改革主要存在哪些制度性障碍,亟需改革?

   许成钢:首先,要明确金融领域主要包括银行和证券市场。中国银行业最大的问题就是国有银行的垄断。中国金融界一系列的基本问题皆是国有银行垄断造成的,以中国的经济发展中

   特别重大的问题——中小企业发展不足为例,中小企业发展不足的最大原因之一是由于融资困难,之所以融资困难主要是因为中国的中小银行极其少。如果不存在大量的中小银行,中小企业一定融资困难,这在世界上任何一个国家都不例外。

   中国之所以在中小银行非常少,是因为国有银行的垄断,不允许民营资本进入银行业,这是基本制度问题之一。

   另一个是金融市场制度。中国的金融市场是一个极度不正常的市场,主要由于两个原因:

   第一,中国的金融市场中绝大部分上市企业是国企,并且这些国企大部分的股份是不能流通的,因此,这些上市国企的治理问题和证券市场完全脱钩,小股东没有投票权,利益得不到保护。

   第二,是中国的司法体制。当今世界上任何证券市场一定是由政府金融监管。金融监管的基本性质就是一个执法机构,并且这种执法机构一定是以司法独立为背景的。在司法独立的背景下,设置专门的独立的机构对具体的金融问题做监管。

   但中国金融监管不是独立操作的,最根本的原因就是因为司法不独立。所以,新一届政府若要从基本上解决中国金融市场存在的问题,必须要改革司法体制,至少入手建立金融领域的司法独立。

    

   中国金融监管误区:一出事就治民营银行

   凤凰财经:现在新一届政府鼓励民营银行进入金融领域,大陆掀起了一股“民营银行热”,不少企业争相向民营银行进军。您是怎么看待这一现象的?您认为,民营资本进入金融领域发展前景如何?

   许成钢:中国经济要进一步发展就必须准许民营银行进入,并且这个门槛要低。放低门槛是为了有巨大量的中小银行进入,而不是只有几个大企业进入。金融改革要推进,必须要有巨大量的中小银行进入。

   改革开放后,中国曾有过为数不少的民营银行,但在1998年东亚金融危机时,为了防范金融危机,以及面对当时出现的国内一些民营金融机构出现挤兑,大量的民营银行被关闭。此后,中国的中小民营银行就垮掉了,这是一个巨大的倒退。

   现在政府允许并且鼓励民营的银行进入,原则上是好的开端,但这个开端能不能走远,现在还不好判断。关键问题是降低进入的门槛,同时完善金融监管。中国过去的金融监管存在一个很大的误区,即金融监管不是把民营企业和国营企业同等看待,而是一出了问题就去治民营企业。

   中国金融监管的许多内容,做的不是监管本身应该做的工作,而是限制民营企业,限制民营的所有制。监管不应针对所有制,而应该是银行的操作问题。监管的目的是为了金融安全,而不是给国有银行好处,挤压民营银行。

   如果金融监管制度存在漏洞,即便允许民间银行进入金融领域,也不能保证民营银行能大量进入。金融监管的漏洞甚至导致金融安全问题,由此产生了问题,银行监管机构可能会再度关闭民营银行。

   另一个要解决的司法问题,是银行监管机构的权力大小与来源。例如,银行监管机构的权力从何而来?有没有权利关闭民营银行?

   这些制度问题,司法制度问题,都是中国的改革逃不掉,必须要面对的。无论是银监会、证监会,法律都应该明确它的权力来源与范围,可以做什么,不可以做什么。

   全世界各国的金融监管制度都是以美国为模范建立的。以美国证监会为例,法律上它有明确的权力来源与行使权力的范围。美国证监会有权力侦察、警告,以及在规定的范围内处以罚款,但是当遇到重大案件时,他只是司法体系的一部分,最终要由独立于政府的法庭判决,证监会的角色则从监管者就变成公诉人,代表政府在法庭起诉它认为犯法的那一方。

   这点很重要,即金融监管的功能是由整个的司法体制所决定。在美国司法体制中,最重大的权力不在监管者手里,监管者无权做许多事情,比如监禁,重大的罚款,监管者罚款的能力是非常有限的。再比如,关闭银行这类事,根本就不是监管者拥有的权利,是需要有独立的司法体系来决定的。

   但是,中国的司法体系并不是独立的。司法体系不独立,监管机构就不独立,会站在相关的利益方上,导致银行监管出现一系列的基本问题。这就导致中国的金融发展碰到的极其困难的问题。改革不碰这些基本制度,这个改革走不了几步,如果想绕开,最终也没有什么路可以走。

   现在中国需要改革的核心问题之一,是努力推动建立独立的司法体系。

    

   绕开司法独立 改革仅是权宜之计

   凤凰财经:您能具体解释一下,为什么司法独立对于现阶段中国的改革至关重要?

   许成钢:司法独立是保证社会秩序,市场经济正常运行的先决条件。世界上所有发达经济,没有例外的,都具有独立的司法体系保护产权,执行合同。

   比如极其严重的腐败问题,其根源之一是司法不独立。如果新一届政府意识到,腐败已成为中国社会的基本问题,关系到国家存亡,必须要杜绝,真正治本的手段之一,就是建立独立的司法制度。

   再如现在,中国社会中的上访,规模持续扩大,问题丛生。其根源就在于司法体系不独立,各级地方法院与各级地方政府或有相关利益的权势有密切联系。使得上访成了解决司法问题的手段。解决与上访以及社会稳定问题的必经之路是司法改革,实现司法独立。

   一个可操作的渐进体制改革方法是,在设计司法体制改革时,设置跨地区,行政上相对独立,不受第三方利益干涉的法院。如果公民对某县或者某省法院的判决不服,可以选择上诉至同级别的,地处其他县、省的法院,而不是只能向上申诉。

   这个问题极其重要。站在大历史背景下观察,世界上所有的发达经济体都是以独立的司法为基础的,这是现代经济发展的先决条件。绝大多数的发达国家,一个基本特点是在现代经济发展之前,已经实现司法独立:即司法独立在先,经济发展在后。这个道理特别简单,因为在没有司法独立的情况下,连产权保护、合同的执行都有困难,而市场经济运作的基本内容就是大量的私人合同的建立和执行的过程。相比之下,上访是中国古代帝制中无独立司法条件下的产物。中国古代社会中,由于不存在独立司法,县官即本县的法官,老百姓利益受损后,在地方上无法打赢官司,只能选择上访。以上访制代替独立的法治,使得交易成本极其高昂,经济发展一定受到基本阻碍。

   世界上为什么产业革命发生在英国,而不是别的地方?最基本的一个事实就是在产业革命之前,英国已经开始保护私有产权,它的司法是独立的,合同是能执行的,企业家创造的东西归企业家所有。

   即,英国的体制改革在前,经济发展在后。美国也如此,日本也如此,德国、法国,所有发达国家都如此。对此,国内存在不少误解,甚至有些人有意识地把历史的过程说反,目的是为了对不进行体制改革的做法辩护,幻想不用动体制,就能把经济发展好。实际上,这是做不到的。因为制度问题只要不去碰它,不努力解决,它不会自动改过来,相反,还会产生强大的利益集团,阻碍经济的发展。

   历史事实告诉我们,经济发展本身从不会自动推动政治体制改革和司法体制改革。恰恰相反,政治体制和经济体制中的问题,会直接制约经济的发展。

   凡是没有司法独立的国家,经济最终是发展不起来的。经济长期不发展以及所谓“中等收入陷阱”的问题,都主要是制度问题所致,从来不是单纯经济发展的问题。当没有司法独立的时候,大家都得想办法去巴结当官的,去巴结政府,民营企业的发展碰到巨大困难。这些问题已经严重影响到中国经济的发展,成为中国经济发展的巨大绊脚石。

   总之,目前中国经济的发展和改革碰到的核心问题正是体制问题,其中包括司法独立问题。试图绕过体制改革而采取的其他措施都只是较次要的,或者是权宜之计。

   之前,一直想办法绕过去,在不触动体制的情况下,小修小补。现在,能修能补的已经用光,接下来只有在制度上进行改革,经济才能进一步发展。司法独立是中国体制改革中最基本的问题,更不能绕过去。

   凤凰财经:具体来讲,您认为中国司法体制改革,可以做出那些尝试或试验?

   许成钢:全面推进司法独立改革会遇到很多困难,不可能一蹴而就。虽然全面的独立司法改革一时难以做到,至少局部的试验应该推进,可以推进。一个可能的做法是,在一些“特区”,例如上海自贸区,试验司法改革。例如,在自贸区内设置与当地政府完全独立的专业法庭,由最高司法机构任命能力特别强的法官任职。保证与地方党政完全脱离关系,不受地方各方利益干扰。一旦在一两地建立了这样的制度,就为推广准备了条件。

    

   解析中国土地改革过渡路径:强化租赁合同

   凤凰财经:中国可尝试在自贸区内试验司法改革,同样,土地改革是否也可采取相似的形式,先小范围试验然后再逐步推广?

   许成钢:要是政府决心去做,土地制度改革完全可以从地方开始,并且比起金融改革,土地制度改革的性质本身就是局部的。

中国土地制度改革要解决基本的问题是土地产权。现在一些地区已开始土地确权改革试验,这些改革试验大体都是朝着正确方向,但都没有试图从根本上解决土地产权问题,(点击此处阅读下一页)

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