朱福惠 刘木林:论我国人民法院的宪法解释和违宪审查提请权

——以立法法第九十条的规定为视角
选择字号:   本文共阅读 486 次 更新时间:2013-11-01 23:41:18

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朱福惠   刘木林  

  

   【摘要】本文通过对普通法院违宪审查提请权宪法规定的分析,论证了普通法院宪法解释与违宪审查提请权的法理依据,认为普通法院的提请权不仅对履行捍卫人权的职责具有重要意义,而且可以弥补议会审查体制的程序缺陷。我国现行宪法规定全国人大常委会有解释宪法的权力,但并没有规定全国人大常委会解释宪法的程序,立法法第九十条规定最高人民法院有提请全国人大常委会审查法规、规章是否符合宪法和法律的权力,但是对提请的程序和情形也没有做出规定,只是一种字面上的审查。本文提出最高人民法院应当在办理案件的过程中,如果对适用的法律、法规存在合宪性怀疑时,应当中止案件的审理,提请全国人大常委会裁决或者解释宪法。

   【关键词】提请权;违宪审查;宪法解释;字面审查

   在宪法法理上,宪法解释权和违宪审查权均由同一国家机关行使,实际上宪法解释权是违宪审查权的一种附属权力,没有违宪审查权即没有法定解释宪法的权力,且此种权力为排他性权力,一旦宪法授予某一国家机关行使,则其他国家机关无权行使。根据宪法解释和违宪审查主体的不同可将违宪审查制分为普通法院、宪法法院、宪法委员会和议会四种体制。在普通法院体制中,法院可以通过对民事、刑事和行政案件的审理附带审查所适用的法律和具有拘束力的法律文件是否符合宪法,并对宪法进行解释,通过普通司法程序即实现其违宪审查的职能,将一般案件的审理与宪法诉讼相结合,普通法院的司法程序完全可以胜任公民基本权利的宪法救济,故此种体制虽然受到司法审查的被动性以及受案范围的限制等法理上的批评,但由审理一般案件的普通法院直接解释宪法在宪政体制上有其存在的合理性。[1]

   在宪法法院、宪法委员会体制中,宪法解释和违宪审查权由专门机关行使,普通法院因行使普通司法权而没有解释宪法的权力,既不能通过受理宪法案件而直接适用宪法裁决争议,也不能在审理普通案件中对适用的法律进行合宪性审查并解释宪法。在宪法法院体制下,宪法的解释以及宪法案件的审理由专门的宪法法院行使。而在宪法委员会体制下,法律、法规以及规范性法律文件的合宪性审查以及宪法解释由专门的宪法委员会行使。宪法法院、宪法委员会在审查主体和程序方面存在诸多差异,但也有共同之处: 即其他国家机关具有宪法解释和违宪审查的提请权,当这些国家机关依法提出宪法解释和违宪审查的请求时,宪法法院或者宪法委员会必须在法定期限内做出解释或者裁决,这些国家机关包括国家元首、政府首脑、议员和普通法院等。

   本文仅从对普通法院的宪法解释提请权进行初步探讨。

  

   一、普通法院的宪法解释和违宪审查提请权的宪法规定

   提请权是指没有宪法解释权和违宪审查权的国家机关为了行使宪法和法律赋予的权力或者为有效地履行宪法职责,当需要对适用于具体案件的法律或应当由其根据宪法和法律决定某些重大问题时,因涉及到宪法条文的内容以及宪法原则的理解而向有宪法解释和违宪审查权的机关提出解释和裁决的请求,宪法解释机关必须在法定期限内进行解释或者做出裁决。可见,普通法院的宪法解释提请权是一种程序性的权力,属于宪法解释和违宪审查体制的组成部分。

   在宪法法院体制下,由于普通法院在审理案件中没有适用宪法和解释宪法的权力,因此宪法规定其它国家机关具有违宪审查和解释宪法的提请权。奥地利联邦宪法是较早规定普通法院提请权的国家,该宪法第139条规定,联邦政府和州政府有权提请宪法法院裁决联邦或者州的法令是否符合宪法; 第89条规定,法院如果认为某项法令违反宪法,应当呈请宪法法院裁决。联邦德国基本法第 93 条规定,联邦政府、各邦政府以及联邦议会议员有权提请宪法法院裁决法律以及规范性法律文件是否符合基本法; 第101条规定,普通法院如在审理案件过程中认为其所适用的法律违反基本法,而该法律的效力与案件的审理有直接关系,应当提请宪法法院审理此案件。如果普通法院在诉讼过程中对国际法规范作为联邦法律的组成部分或者对公民的个人权利与义务发生直接拘束力存在异议,应当提请宪法法院审理。

   实行宪法法院体制的国家一般都在宪法文本中规定包括普通法院在内的国家机关有违宪审查提请权,如 1995 年阿塞拜疆共和国宪法第 130 条规定总统、议会、内阁、最高法院、检察院等有权提请宪法法院对法律、法规和规范性文件的合宪性做出裁决。1995 年亚美尼亚共和国宪法第 101 条规定,总统、政府、议会、议员、地方自治机关有权提请宪法法院对法律、规范性法律文件的合宪进行裁决; 法院和总检察长在诉讼程序进行过程中对涉及到具体案件的规范性法律文件如发现存在合宪性问题,也有权提请宪法法院做出裁决。

   在宪法委员会审查体制下,普通法院同样没有解释宪法和裁决法律是否合宪的权力,由于宪法委员会不是司法机关。因此,宪法委员会有主动审查法律是否合宪的职权,但其它国家机关具有提请宪法委员会审查的权力。法兰西第五共和国宪法第 61 条规定,共和国总统、总理、国民议会和参议院议长以及六十名议员可以提请宪法委员会对尚未公布的法律的合宪性进行裁决,但该宪法并没有规定普通法院有违宪审查的提请权。1995 年哈萨克斯坦共和国宪法第 72 条则规定: 共和国总统、总理、议院议长、议员和法院有权请求宪法委员会审查尚未公布的法律、议会的决议是否符合宪法,并有权请求宪法委员会对宪法做出解释。

   宪法赋予普通法院的违宪审查提请权可以分为两种: 一种是普通法院提请解释宪法; 另一种是普通法院提请裁决宪法争议或者审理案件。由于宪法法院和宪法委员会裁决宪法争议或者审理宪法争议案,在多数情况下均需要解释宪法,所以提请宪法法院裁决争议或者审理案件同时会产生解释宪法的效果。

  

   二、普通法院宪法解释和违宪审查提请权的法理依据

   普通法院解释宪法和裁决宪法性争议的权力,主要在于国家机关分权与制约以及人权保障之必需。汉米尔顿对此有深刻认识: “宪法除其它原因外,有意使法院成为人民与立法机关的中间机构,以监督后者局限于其权力范围内行事。┈所以对宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院。”“立法机关不得制定剥夺公民权利的法案,……因而法院必须有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。”[2]普通法院行使包括合宪性审查在内的司法权,既有钳制立法和行政部门之意,又有保障公民基本权利免受立法侵犯之意。

   宪法法院和宪法委员会作为违宪审查和宪法解释的专门机关,不能审理普通民事和刑事案件。此种制度之设置在于对分权与制约学说不同认识,凯尔森以不同法律规范构成法律秩序为基础,认为法律与宪法的冲突是低级规范与高级规范之间的不一致,之所以应当赋予其它国家机关对法律有违宪审查和宪法解释的提请权,在于参与立法的机关包括公布和副署法律的机关“可能要对这一问题负有责任并受处罚”,而普通法院所适用的法律,如果违反宪法则不应当是有效的法律,而应当予以废除。[3]

   凯尔森的学说从法理上解释了为什么普通法院必须要有违宪审查和宪法解释的提请权,其理由至少有以下两个: 其一,法院作为适用法律的司法机关,其司法权来自于宪法授权,因此,法院的职责是通过行使司法权来履行宪法义务,所以法院在行使司法权的过程中审查法律、法规是否符合宪法是其履行宪法义务的体现,法院虽然不能解释宪法,但却不能否定法院有审查法律、法规是否符合宪法的权力,如果法院认为所适用的法律和法规与宪法抵触,有权向宪法法院提出解释宪法或者裁决法律违宪的请求。其二,普通法院适用法律于具体案件,虽然没有宪法解释权,但法院的职责是适用与宪法不相抵触的法律,所以,法院必然对适用法律的合宪性进行司法上的判断。而且法院具有其它政治机关不具有的专业知识和司法经验,对包括宪法在内的法律的理解更加专业,法院对宪法的理解不是一种字面上的形式审查,而是通过案件的审理形成的实质性审查,具有议会审查制和宪法委员会审查制中的事前审查和字面审查不具有的优势。

   宪法法院和宪法委员会的事前审查和字面审查往往需要政治机关提请审查,政治机关对法律、决定的合宪性表示怀疑或者对宪法条文的含义存在歧义时可以根据宪法的规定向宪法法院和宪法委员会提出审查的请求。在制度设置上,由于政治机关不是司法机关,只是在行使政治权力需要承担宪法责任时才有必要行使合宪性审查的请求权。普通法院的请求权是在具体案件审理中显现法律和法规与宪法的冲突,所以,法律和法规虽然可以在颁布前由专门机关审查其字面上的合宪性,也可以由政治机关或者公民对法律文本在字面上的合宪性提出的质疑,但均不能代替普通法院对宪法适用的理解。德国学者赫尔穆特·施泰因贝格对联邦德国基本法第一百零一条规定的法院认为适用于具体案件的法律违宪而中止案件审理并提请宪法法院裁决的规定属于“附带规范控制”,该条规定实际上表示普通法院都有审查法律是否合宪的权力与义务。[4]如果认为法律在颁布实施前已经由专门机关预先审查而排除其违宪的可能性,或者推论普通法院适用于具体案件的法律已经是符合宪法的法律,在宪法法理上是不能成立的。只是普通法院在审理民事、刑事和行政案件的过程中虽然可以发现其所适用的法律规范与宪法存在抵触,但因无权解释宪法而只能将其对宪法的理解和法律适用的意见提请有解释权的机关进行解释,或者提请有解释权的机关做出合宪性裁决。

   普通法院的提请权对履行捍卫人权的职责具有重要意义,自联邦德国基本法第一条规定公民的基本权利具有直接拘束力以来,越来越多的国家在制宪时规定人权具有拘束立法、行政和司法机关的直接效力。如1995 年阿塞拜疆共和国宪法第 71 条规定: “尊重和保护宪法确认的人和公民的权利和自由是立法、执行和司法机关的义务。”1993 年俄罗斯联邦宪法第 18 条规定: “人与公民的权利与自由具有直接拘束力,它决定法律的含义、内容与适用,决定立法机关、执行机关和地方自治机关的活动,并受司法机关的保障。”1994 年塔吉克斯坦共和国宪法在 2003 年修改时在第 14 条增加规定: “人和公民的权利和自由具有直接拘束力,它们决定法律的目的、内容和适用,决定立法机关、执行机关、地方政府、地方自治组织的活动,并受司法机关的保障。”宪政国家对人权的尊重和保障可以采取多种方式,凡主张基本权利具有直接拘束力的宪法均强调司法权对人权的保障作用,因为宪法上的基本权利直接拘束司法机关。在宪法争议由专门法院或者政治机构裁决的体制下,普通法院如何根据宪法的规定履行保障人权的义务? 显然只能是通过对民事、刑事和行政案件的审理来实现人权保障的功能,虽然根据分权原则,它不具有宣布法律违宪和解释宪法的权力,但对其认为违宪的法律有提请专门机关裁决的权力,以防止将违宪的法律适用于个案的判决。

宪法法院和宪法委员会裁决宪法争议和解释宪法虽然可以通过主动审查和被动审查相结合解决法律和法规违宪的问题,但行政机关和地方自治机关以及具有公共管理职能的社会组织制定的规范文件违反宪法而侵犯公民基本权利的问题往往不易受到审查。而普通法院根据公民和法人的起诉在审理具体案件的过程中不仅需要审查这些规范文件的合法性,而且同样需要对法律和法规与宪法是否一致进行审查,以保障个人自由不受行政机关和社会组织的侵犯,而且这种审查是经常性的工作。随着时代的进步以及社会组织的发展,宪法上的基本权利条款以及直接拘束力之规定不仅对包括立法权在内的公权力产生规范效力,同时也对社会组织和私法主体产生约束力。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学评论》2013年第3期

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