张祖谦:美国当前对台政策为何企稳防变?

选择字号:   本文共阅读 806 次 更新时间:2013-11-01 09:31

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张祖谦  


上海东亚研究所研究员张祖谦在《中国评论》月刊10月号发表专文《当前美国对台政策及其调整趋势初探》。作者认为:“‘企稳防变’是美国当前对台政策的主要特征。其原因在于:美国在东亚面临重要而深远的战略性变化;中国崛起导致东亚战略力量对比的重大变化,尚未完全摆脱2008年以来的经济、金融和财政困境的美国虽出台‘重返亚洲’政策以挽衰势,但受限于多种因素,难以在近期把战略调整到位。就台湾问题而言,美国需处理的相关事务也比以前更加纷繁复杂,既要面对进入和平发展新时期的两岸关系,也要面对包括‘(台湾)弃美论’和‘(美国)弃台论’在内的各种要求调整政策的呼声。在这种情况下,‘企稳防变’一方面是美国当前对台政策的无奈选择,另一方面这一选择也蕴含着潜在的变数和调整动向。”文章内容如下:

 

东亚战略新形势对美国对台政策构成严峻的挑战

美国前国家安全事务顾问和著名学者布热津斯基在《大棋局》一书曾强调指出台湾问题及其解决方式与美国在亚太地区的利益之间的联系。他说:“美国如果默认(中国)使用军事力量强行统一台湾的尝试,那么美国在远东的地位将受到毁灭性的破坏,因此,如果台湾那时候无力保护自己的话,美国决不能在军事上无所作为。换句话说,美国将不得不进行干预。但那并不是为了一个分离的台湾,而是为了美国在亚太地区的地缘政治利益。”①

人们可从中看出,美国对台政策的要害是旨在维护美国在亚太地区的战略利益。然而,与布热津斯基说这番话的1998年相比,无论是中国大陆和台海两岸关系,还是亚洲都发生了和正在进一步发生极为重要而深远的战略性变化。与此同时,美国受限于自身实力不足、中美关系不断增长的重要性、复杂性和不确定性等多种因素,难以把相关战略调整到位,这些情况都对美国对台政策的选择和调整构成了严峻的挑战。

1、中国大陆的崛起牵动东亚和亚太地区的战略变化,美国担心其在亚洲的地位和利益受损而出台“重返亚洲”政策,但受多种因素牵制,难以在近期将战略调整到位。

1993年,由美国、日本和欧洲知名人士组成的三边委员会出版的一份研究报告称,与二战后成为经济大国和军事侏儒的日本和德国不同,中国将成为一个全面发展的大国。毫无疑问,三边委员会的这一预言目前正在成为现实。如今的中国大陆不仅成为世界上第二大经济体,是其他大多数亚洲国家最大的经贸伙伴,国防现代化的进展也引人瞩目,对国际事务、特别是对亚太地区事务的影响力与日俱增。

冷战结束和苏联解体之初,美国一度鼓噪“中国战略价值下降”。但面对中国的崛起,美国对中国的关注力度越来越大。从2000年开始,美国国会成立了评估中国经济和军事力量发展的专门委员会,定期出版评估报告。美国国防部也定期出版报告,不厌其烦地渲染中国军力扩张的现状和趋势。取得2000年大选胜利的小布什及其团队多次宣称中国是“战略竞争对手”。若不是9.11恐怖袭击事件影响了美国战略调整的步伐,中美之间势必有更多的摩擦和冲突。2010年,奥巴马政府出台了“重返亚洲”政策。奥巴马总统本人、美国的其他高官和许多学者都强调这一政策不是对中国的“遏制”,但是这一政策出台的背景和主要政策措施都明明白白地表明其意图是应对中国的崛起,虽然目前主要是进行防范性的战略布局,因此我们还不宜把这一政策等同于美国在冷战时期对前苏联的遏制政策。

奥巴马政府在出台“重返亚洲”政策以后刻意淡化针对中国的色彩,其原因还在于美国受到多种因素的制约,难以将这一政策落实到位。首先,美国财政拮据,被迫削减军费开支,为了维持在亚太地区现有的军事部署,不得不拆东墙补西墙,挪用本来部署在其他地区的军事力量。第二,大多数亚洲国家虽然对中国的崛起有担忧和疑虑,因此希望美国加大在亚洲的关注和投入,但也不希望美中两国发生冲突,危及它们得益颇丰的与中国的经贸关系,更不愿意被迫在中美两国间“选边”。第三,美国还受到中东、北非、俄罗斯和拉美等地区的牵制,甚至美国的欧洲盟国也担心自己受到美国的“忽视”,因此美国落实“重返亚洲”政策的道路相当艰难。

2、中美关系不断增长的重要性、复杂性和不确定性使美国实施相关政策时左右为难。

中美关系的现状和发展趋势也对美国对台政策有至关重要的影响。当前的中美关系同十多年前相比,其重要性、复杂性和不确定性的增加都是非常明显的。就其重要性和复杂性而言,中美两国不仅互为日益重要的经贸伙伴,而且无论是在朝鲜半岛、伊朗、非洲、拉美等地区问题上,还是在WTO杜哈谈判、国际金融、气候变暖和反恐防扩等全球事务上,中美两国利益的重迭、交集和差异更加深化,相互协调、合作、借重和碰撞都难以回避。甚至美国纾缓财政的困难也需要中国购买巨额国债。虽然美国官方以美国国民是购买国债的主体和中国购买的国债仅占总额的8%为由贬低中国的重要性,但无法否认中国是拥有美国国债最多的国家,没有中国资金的输入,美国的财政将更加困难。总之,越来越重要而复杂的中美关系迫使美国必须更加审慎地处理涉台事务。

与此同时,中美关系的不确定性也在发展。在很长时期,人们谈到中美关系时往往会说“中美关系好也好不到哪里去,坏也坏不到哪里去”。但是与以前相比,如今的中美关系起伏波动的幅度大为扩大了。如果说以前中美关系是在合作与摩擦的幅度内波动,如今是在合作与对抗,甚至可能在和平与武装冲突和战争之间大幅度跌宕起伏。基辛格在2012年3/4月的《外交事务》双月刊撰文指出,一方面中美双方都声称致力于建设“积极的全面合作关系”,但另一方面“中美两国面临迈向真诚合作抑或陷入历史上发生过的国家间对抗的重要抉择。”②

2012年2月,时任国家副主席的习近平访问美国,针对美国对中国未来发展的疑虑,除了再次提议中美两国建立“新型的大国关系”,还强调“辽阔的太平洋足以容纳中美两个大国”。今年6月,习近平主席和奥巴马总统在美国加州安纳伯格庄园会晤。两国元首为中美间建立“新型大国关系”创造了良好的气氛,达成了一系列重要的共识。然而,美国对中国未来发展的疑虑仍远未消失。例如,时隔一个月不到,美国乔治.华盛顿大学教授阿米泰.埃齐奥尼教授在发行量相当大的《赫芬顿邮报》上以《准备跟中国打仗》为题撰文,披露美国军方认为与其在本地区“适应”中国的崛起,还不如采取必要的先发制人的打击打败中国,为此,针对中国的“空海一体化作战计划”已进入实施阶段,尽管白宫还没有审核和批准这一计划,使其成为一项完整的对华政策。③

需要指出的是,近年来美国部分政府官员、媒体和学者热衷于炒作荒谬的“对华战争”话题。这样的情况在10年前可能是难以想像的,这值得引起我们的重视。例如,乔治.华盛顿大学政治学教授和艾略特国际事务学院国际安全和冲突研究项目主任查理斯.格莱泽在2011年3-4月号《外交》双月刊上发表题为《中国崛起将导致战争吗?》的文章;兰德公司2011年10月发表题为《与中国的冲突》的研究报告;美国《大西洋月刊》网站2011年10月31日发表该刊副主编马克斯.费希尔的文章,题为《美国和中国最有可能引发核战争的五种方式》……美国专栏作家拉姆齐.巴鲁德撰文指出:“(美中)直接冲突依然不大可能……然而,值得注意的是,美国有关亚太地区的官方声明——通常由美国国务院、商务部和贸易代表处办公室发表——正越来越多地与军事领导人的声明融合在一起。这是危险逐渐蔓延的迹象。”曾在克林顿政府中担任副助理国务卿的美国著名中国问题专家和加州大学圣迪戈分校教授谢淑丽(SusanShirk)称,“防止与崛起的中国交战是我们国家面临的最艰巨的外交挑战之一。”④鉴于谢淑丽的专业经历,以及对美国政界和学术界的瞭解,她的这种担心不会是毫无根据的。当然,就目前的国际形势和中美关系而言,在可预见的未来中美间发生军事冲突的可能性微乎其微,但是,如俗话说“风起于青萍之末”,爱好和平的人们不能对这样的危险倾向掉以轻心。

3、面对2008年后进入和平发展新时期的两岸关系,美国的心态相当矛盾。

自从中国国民党2008年重新取得岛内执政地位以来,接受了九二共识,两岸有了关于一个中国的基本共识,在此政治基础上两岸关系取得了前所未有的发展,迄今双方已经签署了包括ECFA在内的19项协定。在两岸经贸和人员往来日益密切的同时,包括建立军事互信、缔结和平协定和开展政治对话等政治议题也成了两岸的热门话题。在两岸关系不断发展的背景下,虽然马英九一再明确表示他的行政当局奉行“亲陆友美和日”的平衡政策,但是近年来台湾岛内出现了“弃美论”,这是以前难以想像的情况。这种情况必然引起美国的关注。

综合美国方面的各种反应来看,对两岸关系进入和平发展新时期的现状和趋势,美国的心态似乎相当矛盾的。对于两岸降低台海紧张局势(从而也减少了美国被卷入台海武装冲突的风险)和促进经贸往来,美国的态度比较明朗,两党和学界都表示乐见和支持。但对于两岸政治关系的发展及其动向,美国的心态复杂而暧昧,并且疑虑重重。

毛泽东曾认为,美国不愿意看到中共与国民党直接谈判。他在1959年10月说:“在(中美华沙大使级)谈判中,我们只是向他们提出一点,就是要他们从台湾撤军,撤军就没事了嘛。剩下的就是我们同蒋介石的事了,我们可以同蒋介石公开谈判。可是,美国不干,他们怕蒋介石同我们谈判。”⑤台湾学者杨开煌在今年纪念“汪辜会谈”20周年的座谈会上发言披露,美国对人们一度期许的“两岸谈判时代开始了”(连战语)“汪辜会谈”横加干涉,再加上李登辉内斗,台湾最后不得不把“汪辜会谈”降格为“经济性”、“民间性”、“功能性”和“事务性”会谈。⑥对于2008年后两岸关系的发展,美国也不是没有担心。据卜睿哲在《未知的海峡》一书中说,(对)“北京和台北之间目前的辐合”,“美国有些学者已经提出警告,两岸平衡正在变得有碍美国的利益,应该要对这些变化作些准备”。⑦2010年1月,由保守势力把持的美国国会“美中经济和安全评估委员会”还举行听证会,评估正在发生的两岸经济整合是否将导致两岸的政治整合。

 

当前美国对台政策呈现“企稳防变”的特征

今年6月举行的“习奥会”前,台湾方面很担心可能“伤害到台湾的利益”。⑧但是美国力图将台湾问题转移出人们的视野。美国白宫三个资深官员在“习奥会”前召开的电话简报会上,甚至没有说这次美中首脑会晤是否将讨论台湾问题。卜睿哲也在布鲁金斯学会的网站上撰文指出,“习奥会”会触及台湾问题,但美国将不改以往的表述,即重申美国的“一个中国”政策、坚持美中三个公报和“台湾关系法”,以及两岸和平解决分歧符合美国的长久利益。为了消除台湾的担心,卜睿哲还强调,美国将坚持继续对台军售。

对台政策历来是美国对华政策的组成部分,它须服从于美国对华政策及其目标。2012年6月13日,时任助理国务卿的坎贝尔在美国新安全研究中心年度会议上发表基调演讲。他一再强调“聚焦至关重要的亚太地区”是美国两党的共识,不会因为未来政府更迭而发生变化,美国需要抓住一切机会定期、高水准和全面加强与亚太地区的盟友和非盟友的关系,但是“对美国外交政策来说,最严峻的挑战是维持美中之间牢固和充满活力的关系”。⑨根据坎贝尔的逻辑,鉴于北京已经高度重视美国“重返亚洲”政策对中国的负面影响,美国很难在该政策回旋空间本已很小的情况下,再把很敏感的台湾问题卷进来,进一步增加“重返亚洲”的难度。

对美国对台政策既有深入瞭解也有一定影响的卜睿哲在他撰写的《台湾的未来》(2005年出版)和《未知的海峡》(2012年出版)都论述了“稳定”对美国对台政策的意义。尤其在第二本书中,卜睿哲以更多的篇幅详细论述。

卜睿哲所说的“稳定”与我们所希望的台海形势稳定并不完全是一回事。他特地指出“稳定”与台湾问题的解决并无必然的联系。他说:“它(稳定)是一个改善有冲突的共存以及紧张的现状之过程,但是它的改进又没有深刻到势必走向解决……稳定或许可以解决打造更有利的环境,也或许可以终结导向中方所希望、台湾某些人则害怕的解决,但两者之间并非有必然的关系。”⑩

在卜睿哲看来,“稳定”还在于防止发生他所不希望看到的变化——“力量不对称的典范”,即“北京可能利用它蒸蒸日上的力量让台湾接受它的要求”。卜睿哲认为另一种变化是所谓的“相互说服的典范”,即“双方透过相互容让的过程,降低歧见及扩大合作,先从稳定开始,或许迈向解决更基本的议题之歧异”。?卜睿哲虽然认为“过去四年,双方已进入相互说服的典范。但是,中国国力日强,加上共产党政权对玩弄手腕一向强悍,我们不能排除力量不对称的典范的可能性”。(同上)为了防止发生这样的变化,卜睿哲建议,台湾除了“强化它在经济、安全、政治和台美关系方面的地位”,须“巩固马英九第一任期的收获,掌握住一切机会;它会有助于增进中国的信心,认为有朝一日它将会达成其根本目标。(套用杰西.贾克逊的话,就是‘让希望活着’)。?

虽然作为学者的卜睿哲的论述并不等于奥巴马政府的政策,但奥巴马政府自2010年初作出一项售台武器的决定以来,近三年来没有什么张扬的动作,由此看来“维持稳定”似应是奥巴马政府近年来对台政策的特征。

 

美国对台政策调整趋势展望

1950年以来,美国对台政策经历了多次调整。最初,美国把台湾视为“不沉的航空母舰”(这一说法的出处是1950年5月麦克亚瑟向美国陆军部和参谋长联席会议提出的两份备忘录称,“福摩萨若落入共产党手中,可以比作位置十分理想的不沉的航空母舰和潜艇供应船”。实际上,麦克亚瑟使用的是贼喊捉贼的伎俩。),以封锁中国。从70年代初起,美国对华政策的重点转向中国大陆,根据冷战的需要,奉行的是“以华制苏”和“以台制华”的双重策略。在冷战结束和苏联解体以后,美国在“反对任何一方单方面改变台海现状”的名义下,采用“双元吓阻”的策略保持其对台湾海峡的影响力,既阻挠中国和平统一,又避免美国卷入台海武装冲突。

卜睿哲明确地说,美国从来没有考虑在台湾问题上“退出局外”,因为“美国在台海地区和平与安全上面攸关利益大得不得了,需要在本地区各国之间保持可信度,因此无法在两岸之争这个问题上放弃不管。台湾对美国的政策有充足的影响力道,使得历届政府不敢走这条路”。?面对台湾岛内的“弃美论”和美国国内的“弃台论”,美国在台协会主席薄瑞光和卜睿哲都断然予以驳斥,称这两种论调都不是主流。?

近年来,虽然奥巴马政府在台湾问题上没有比较大的动作,但是包括时任国务卿的希拉里.克林顿在内的政府官员和学者都强调台湾对美国的重要性。因此,随着美国经济和财政状况的改善、对中国大陆未来发展的判断渐趋一致、以及对外战略(包括“重返亚洲”的政策)逐渐调整到位,美国对台政策的调整也将逐渐成型。根据目前的动向,美国对台政策调整将有以下内容:

1、淡化台湾作为“不沉的航空母舰”的作用,增强台湾作为“亚洲的民主灯塔”的作用,以影响中国大陆社会和政治发展趋势。

面对中国大陆国防现代化的长足发展,从90年代后期和本世纪初,美国已认识直接卷入台海武装冲突对美国是很不利的。从中美军事力量,特别是海空常规力量的对比来说,对美国比较理想的战场应远离中国大陆的地区。这样,美国打中国很容易,而中国打美国很困难。因此,美国先是大力扩建关岛军事基地,并把驻冲绳的部分美军转移到关岛。近年来,美国又着手扩建夏威夷的军事基地,并向美军太平洋军区的32.5万官兵灌输“他们的职责是遏制中国”的观念。?与此同时,美国对台军售越来越具有象征性意义,并公开表示无意通过对台军售改变台海两岸间的军事力量对比。美国前太平洋军区司令基廷还明确说,中美两国在台海发生军事冲突的可能性非常小。他这句话所透露的信息是美国越来越不打算在台海同中国打仗了。最近美国企业研究所发表的一份研究报告称,台湾在美国“重返亚洲战略中所起的军事作用是提供战略物质保障和协助美军获取情报。”?由此可见,面对中国大陆强大的军事力量,美国并不期望台湾发挥军事作战的作用。

美国对台湾的“民主化”却百般褒奖。2008年台湾大选结果公布以后,美国白宫立即致电祝贺,称台湾是“亚洲的民主灯塔”。美国前驻港总领事郭明瀚曾就香港的特殊作用说过一番直白而意味深长的话。他说:“在区域和世界发挥更大作用,香港可以帮助中国建立二十一世纪和平发展所需要的机制……香港可以为自己想像一个可以迎接挑战和机遇的未来。它处于一个独特的位置可以从中国的成功受益,也可以帮助它成功。香港的未来对于美国很重要也是出于同样一个原因,那就是美国希望中国发展成一个自信、和平及富强的国家。香港可以发挥它的优势:法制、专业公共管理、资讯畅通、人权自由、市场原则等,在区域内发挥典范作用。”如果把郭明瀚的这番话里的“香港”换成“台湾”,也是非常妥帖的。

2、美国将更加积极地支持扩大台湾国际空间,特别是支持台湾加入区域经济整合、参加美国主导的TPP谈判和与其他国家缔结自由贸易协定,以平衡台湾对大陆的经济依赖。

美国一直支持台湾“有实质性意义地加入”不需要主权国家身份的国际组织。最近,美国国会通过一项决议,表示支持台湾加入国际民航组织。由于台湾能否加入国际组织往往受制于中国的态度,再加上担心台湾对中国大陆的经济依赖程度过高而导致两岸关系出现美国不希望看到的变化,因此近年来美国更加重视加强美国与台湾间的经贸关系、支持台湾参加区域性经济整合和台湾与其他国家的自由贸易协定。

以前,因陈水扁不配合美国的对台政策,美国中断了与台湾的TIFA(贸易暨投资框架协定)谈判。在美国出台TTP(跨太平洋经济战略伙伴关系)谈判以后,台湾地区领导人马英九曾预计八年后台湾才可能加入TPP谈判。然而,美国现在不仅主动恢复与台湾的TIFA谈判,薄瑞光还说台湾无需八年即可参加TPP谈判。今年5月,美国众议院外交委员会主席埃德.罗伊斯就美国的亚太政策发表演讲时说:“美国必须使台湾融入到范围更为广泛的国际贸易体系之中。在太长的时期里,有关台湾问题的讨论一直被军售所主导。对于这个拥有世界级的制造业经济部门和2300万人口的岛屿来说,这种短视的做法实在是捉襟见肘。台湾是一个生机勃勃的、对人权、言论自由和自由市场做出坚定承诺的民主国家。因此,让我们来敲定美台贸易与投资框架协定,然后迅速开始举行谈判,以签订双边投资协定,此后就可以继续签订美台自由贸易协定。”如果美国行政当局按照这个美国议员的“路线图”行事的话,自然是很受台湾欢迎的。台湾在与新加坡和新西兰签订了自由贸易协定以后,势将与更多的国家谈判和签订类似的协定。

笔者认为在此需要指出两点,一是美国对台政策的调整,有些或许已经出台或初露端倪,有些还未出台,将根据形势的发展和合适的时机而出台,另一是美国对台政策的各个部分或各项具体的措施往往不是相互排斥或相互取代的,新的政策措施出台后,原先的政策措施大多不会退出,至少不会立即退出。例如,美国在逐渐加大台湾作为“民主灯塔”的作用,但台湾的军事作用并没有随之消失,而是顺应美国对台政策的目标作必要的调整。卜睿哲曾指出:“美国如何维持台海和平与繁荣,是随着时间演进、视环境变化而调整。理论上有若干不同作法可被接纳……这些作法是分析性的概念,不是相互排斥的政策选项。当某个作法主导时,其他作法可以补其不足……”?

 

结束语

对美国对台政策及其调整动向的探讨,受主客观条件的局限,笔者这一探讨是很粗浅的,需要随着事态的进展而不断修正、深化和充实。同时,由于亚太地区、中国大陆、中美关系和两岸关系的发展,以及美国国内形势的发展和美国对相关事态的判断都包含许多不确定因素,因此美国对台政策调整有较大的不确定性和随机性。这需要我们不断密切关注和分析。

 

注释

①兹比格纽.布热津斯基:《大棋局》中文版,上海人民出版社,1998年2月,第245-246页。

②Henry A. Kissinger, The Future of U.S.-Chinese Relations, Foreign Affairs, March/April, 2012, p.53.

AmitaiEtzioni, Preparing to go to war with China, The Huffington Post, July 2,2012.

③《日本时报》网站,2012年2月27日。

④美国《美国海军学会会刊》2011年7月号,作者:美国海军少校马修.哈珀,题为《中国导弹与沃尔玛因素》。

⑤《毛泽东外交文选》,中央文献出版社和世界知识出版社,1994年,第381页。

⑥台湾《中国时报》,2013年4月26日,A24.

⑦卜睿哲:《未知的海峡》中文版,林添贵译,台湾远流出版事业有限公司,2013年4月,第14页。

⑧台湾《联合报》,2013年6月6日。

⑨美国新安全研究中心网站。

⑩卜睿哲,《未知的海峡》中文版,林添贵译,台湾远流出版事业股份有限公司,2013年4月,第52页。

?同上,第59页。

?同上,第231页。

?卜睿哲,《台湾的未来》中文版,林添贵译,台湾远流出版事业股份公司,第307页。

?台湾《联合报》,2012年7月14日和8月23日。

?Michael Auslin, China: The View from Hawaii, National Review Online, September 01, 2010.

Michael Mazza, Taiwan’s Crucial Role in the US Pivot to Asia, July 2013, AEI.

?美国驻港总领事郭明瀚2005年11月9日在香港中文大学的演讲,题为《香港和大陆:新时代、新角色》,美国驻港总领事馆网站。

?卜睿哲:《台湾的未来》中文版,林添贵译,台湾远流出版事业有限公司,2005年,第302-303页。

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