王建朗:新中国成立初年英国关于中国联合国代表权问题的政策演变

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王建朗  

  

  「标题注释」本课题研究获英国学术院王宽诚基金会资助,在此致谢。

  「摘要题」在中华人民共和国成立初期,英国曾为促使联合国接纳新中国做过努力并投过赞成票,这是一个被许多史家忽视的问题。英国对中国代表权问题的投票政策经历了一个艰难的演变过程。在最初的弃权方针受到中方批评之后,英国努力游说一些安理会成员国支持中国,但未获成功。英国政府在1950年6月做出的改变弃权政策而投票支持中国的决定,因美国的强烈反对和朝鲜战争的爆发而两度中止。但朝战的爆发并非如一些论者所说,使英国政策立转消极。相反,经过种种考虑之后,英国终于在9月召开的联合国大会上对新中国投了赞成票。但此后不久,英国投票政策又出现倒退。

  「关键词」共和国外交/中英关系/联合国席位

  

  在中华人民共和国成立初期,中苏、中美关系无疑是最重要的友、敌关系。比较而言,中英关系则处于不那么显要的地位。然而,这正赋予了中英关系以较大的活动余地。由于苏美冷战,由于中国的“一边倒”,中苏关系和中美关系的发展具有较大的规定性,联苏抗美似乎是中国的必然选择。但中英关系则不同。英国希望与新中国发展关系,并很早就宣布承认中华人民共和国。中英关系虽未能顺利发展,但其曲折的发展过程,从某种意义上说,为后人提供了更多的研究空间。遗憾的是,我们对新中国成立初期中英关系的研究还很不够,除了对承认问题有所研究外,其地方面的研究还很薄弱。比如,英国对中国在联合国代表权问题的态度,这是当时影响中英关系的一个重大问题,中国政府曾视其为有碍中英建交的两大障碍之一。但迄今为止,尚未有人对此做过专门研究。一个不可不提及的事实是,在有关这一时期中英关系的各种著述中,在论及英国在联合国的投票时,所谈的都是英国的弃权政策,却鲜有提及英国曾对中国投过赞成票。本文主要根据英国国家档案馆所藏英国外交部档案,勾画1950年英国政府对中国代表权问题的政策演变过程。

  

  从消极弃权到为接纳新中国游说

  

  还在中华人民共和国成立之前,英国外交部即预见到中国在联合国的席位将成为一个棘手的问题。1949年8月,分管远东事务的外交部助理次官德宁(M.E.Dening)在一份备忘录中指出,由于中国是安理会的常任理事国,代表权问题将是一个非常复杂的问题,其影响非同一般。德宁认为共产党政府能否被接纳将受两个关键因素的影响,一是它那时能否有效地控制中国绝大部分的领土;二是它能否得到相当数量的联合国成员国的承认。他最为关心的是“接纳中国共产党人以取代国民党代表是否能提供某种形式的施加影响的手段,从而使新的共产党政权对我们的在华利益予以一定程度的考虑。”(注:德宁备忘录,1949年8月18日,FO371/75831/F15794,藏英国国家档案馆,下略。)这个备忘录反映了英国外交部的主流思想,即通过接纳中共政府换取它在其他方面的报答。

  

  中华人民共和国成立后,11月15日,周恩来外长分别致电联合国秘书长和第四届联合国大会主席,申明只有中华人民共和国中央人民政府才是代表中国人民的惟一合法政府,联合国应立即取消国民党集团代表中国人民参加联合国的一切权利。由此,中国在联合国的代表权问题便直接摆到了英国政府面前。

  

  英国驻联合国代表团提出,如果中共政府获得联合国大多数成员国的承认,它将顺理成章地取得联合国席位,这是最好的前景。但如果它没有获得足够数量的国家的承认,怎么办?代表团提出了一个将承认问题与代表权问题分开考虑的设想,认为承认一个国家的政府与同意其在联合国拥有代表权是两回事。同意接纳中国共产党政府进联合国,并不等于承认该政府,它只是对中共政府控制中国这一事实的认定,这样,一些国家的政府便可避开在承认问题上的麻烦。代表团还提出了具体策略,即把中国在联合国的席位问题视为程序性问题而不是实质性问题,尽管它本身是一个重大政治问题。为什么不宜视为实质性问题呢?代表团指出:“如果我们承认这是一个实质性的问题,我们就不能否认蒋廷黻使用否决权的权利。那样,他便能够无限期地阻挠安理会的行动。”(注:英国驻联合国代表团致外交部,1949年12月14日,FO371/75831/F19277.)

  

  1950年1月6日,英国政府宣布承认中华人民共和国。但中国政府并没有作出英方所预期的积极反应,同意立即在两国间建立外交关系,只是表示愿与英方就此问题进行谈判,同意原英国驻华使馆公使胡切森(J.C.Huchison)以临时代办身份来北京就有关建交的各种问题进行预备性会谈。

  

  在英国宣布承认新中国政府后仅仅一周,对英国政府的第一个考验便已降临,这就是1月13日在联合国安理会关于中国代表权问题的投票。苏联代表马立克(J.Malik )在会上提出驱逐国民党代表的提案,安理会对苏联提案进行表决。结果以苏联、印度、南斯拉夫3票赞成,英国、挪威2票弃权,美国、法国等国6票反对而未获通过。苏联代表遂宣布,在国民党代表被赶出安理会之前,它的代表团将不参加安理会的工作。

  

  对于投弃权票,英外交部曾有过争论。一些人认为,英国暨宣布承认中华人民共和国,就必须在联合国支持驱逐国民党代表的提案。但另一些人担心这样做会严重影响英美关系,认为英国在承认中共政府问题上已与美国发生分歧,不应再在投票问题上站到苏联一边而与美国对抗。况且,根据判断,即使英国投赞成票,苏联提案也没有希望在安理会获得通过,因此英国不应冒无谓地得罪美国的风险。弃权是对两边都留有余地的表示。这一意见最终占了上风。

  

  但中方并未轻描淡写地看待英在安理会的弃权票,而是把它视为一种实际上支持“台湾政权”的行为。1950年2月8日,在胡切森即将抵京的前几天,正在访苏的毛泽东致电留京主持工作的刘少奇,嘱咐应向英代办提出的问题,“其中最重要者为英国与蒋介石反动派残余的关系问题,因英国既已与我中华人民共和国中央人民政府建立外交关系,即不应再与国民党政府作任何外交来往,而英国代表在联合国安全理事会及其它组织中竟继续承认国民党代表为合法,拒绝接受我中华人民共和国代表,这在建立中英外交关系上是不可能不解决的先决问题。”(注:中华人民共和国外交部、中共中央文献研究室编《毛泽东外交文选》,中央文献出版社1994年版,第129页。)

  

  2月13日,胡切森抵京。3月3日,中国外交部副部长章汉夫在会见胡切森时指出:“关于在中英间建立外交关系的问题,最重要的也是必须首先解决的问题是英国政府应断绝与国民党反动派残余的关系。”章汉夫指出,英在安理会的弃权,“实际上意味着英国政府继续承认国民党反动集团参与的所谓‘代表’的合法性,而拒绝接纳合法的中国人民政府的代表。”因此,英国政府应该澄清对这一问题的态度,采取实际行动彻底断绝与国民党反动派残余的外交关系,表明其愿与中华人民共和国建立外交关系的诚意,这对于中英建交是“极为重要的一个问题”(注:章汉夫致胡切森口头声明,1950年3月3日,FO371/92235/FC1027/66.)。

  

  英国外交部指示胡切森向中方表明,中国在联合国的代表权问题并不能由某个国家根据自己的愿望或看法而获得解决,它必须获得某种形式的集体决定。英国的目标是取得这样一个集体性的决议。胡还受权向中方暗示英国对中方关于建交问题的立场的不满,指出由于中国政府未能与那些承认它为合法政府的国家建立正常的外交关系,结果使这些国家踌躇不决,而这些国家本来是可以投赞成票的。

  

  3月17日,胡切森在给中国外交部的答复中指出,英国已于1月6日撤销了对国民党“政府”的承认,英国与国民党“政府”之间现已不存在任何外交关系。国民党驻伦敦“使馆”已经关闭。英在安理会的投票和与国民党的关系毫无联系。英对驱逐国民党投弃权票“并不意味着支持前国民党代表或反对人民政府的代表,之所以决定弃权是因为那时不存在获得多数赞成票的可能性”。将国民党代表从联合国组织中驱逐出去只能是一个集体性的决定,英国在联合国多年所获得的经验是,要获得多数票的支持只能通过协商来取得,而不是通过公开对多数人的意见投反对票来解决。当英国政府一旦确认多数票出现时,它将会投赞成票(注:胡切森致中国外交部口头声明,1950年3月17日,FO371/92235/FC1027/66.)。

  

  应该指出,英国人所说的等待多数票到来,及通过协商解决问题,并不是应付中方的托词。从3月上旬起,英国对中国代表权的态度开始发生积极的变化,它确实准备为中国代表权的变更采取主动的行动。3月7日,英国外交大臣贝文(E.Bevin )在与来访的法国外长舒曼(R.Schuman )会谈时表示,英准备鼓励安理会的多数成员投票赞成接纳新中国的代表团。

  

  此时,联合国内也出现了新的动向。有迹象表明,一些会员国准备在承认北京政府之前投票赞成变更中国在联合国的代表权,其理由是一个政府在国际组织中的代表权问题完全可以与承认问题区分开来。这正是英国外交部曾经提出过的思路。联合国秘书长赖伊(T.Lie )的态度也比较积极。3月8日,赖伊提出一项关于《联合国代表权问题的法律方面的备忘录》。关于中国代表权问题,赖伊指出:“当前争执的问题应该是,究竟这两上政府中哪一个在事实上据有使用国家资源及指导人民以履行会员国义务的地位”。(注:引自李铁城主编《联合国的历程》,北京语言学院出版社1993年版,第200页。)该备忘录认为,从法律角度来看,把联合国代表权问题和对一个政府的承认问题联结在一起是错误的。赖伊的这一观点显然是倾向于支持中华人民共和国取得在联合国的合法席位。国民党政权的驻美“大使”顾维钧就认为,赖伊“无异在事实上公然主张接纳中共代表团取代中华民国代表团”(注:《顾维钧回忆录》第7分册,中华书局1988年版,第697页。)。

  

  3月25日,英国外交部向各驻外使馆发出同文电报,通知说,考虑最近局势的发展,英国政府重新考虑了中国代表权问题,“现在准备在任何联合国的主要机构或组织中投票赞成变更,只要那一机构中的大多数成员投赞成票(不管其承认与否)。在这一多数未形成之前,我们的代表将对这一问题投弃权票。”(注:外交部致各驻外使馆,1950年3月25日,FO371/88415/UP123/9.)此后,英外交部对哪些机构有资格决定其代表权问题作出界定,认为只有联合国宪章第七款特别提及的“主要机构”即联合国大会、安全理事会、经济和社会理事会及托管理事会以及若干专门组织,才有资格对代表权问题作出决定。在这类组织中,当判定将会出现多数赞成票(包括英国自己)时,英国将投赞成票。而一些主要机构的下属组织(如委员会等)显然没有资格在这一问题上作出决定,它们的代表问题必须由各自的上级组织决定。英国将不支持在这类组织中讨论中国代表权问题。

  

  此时,安理会11个成员国中,已有英国、苏联、印度、南斯拉夫和挪威等5国承认了新中国,如要在安理会获得规定的多数票,还需2票,英国外交部致电驻联合国以及驻埃及、厄瓜多尔及古巴使馆,指示他们对这三国驻联合国代表及其外交部展开活动,鼓励他们投票赞成中国代表权的变更。根据3月中下旬英国驻联合国代表团的报告,在联合国的游说未获成功,“尽管这三国的代表表现出相当的同情和理智,但似乎没有一人愿意接受我们有关它们应投票赞成立即改变代表权的建议”(注:驻联合国代表团致外交部,1950年3月21日,FO371/88420/UP123/110.)。

  

  英国驻这三国大使对驻在国外交部的游说也未取得结果。4月4日,英国驻埃及公使前往埃及外交部,拜访埃外交部常务次官拜依(H.Bey )。拜依表示,埃及对变更中国代表权一事持“相当消极”的态度。英国公使追问,这是否意味着埃及不愿意接受英国政府的建议在安理会支持英国的路线,拜依坦率地承认埃及目前尚不想像英方建议的那样做。他表示,埃及政府在总体上坚持反对共产主义的立场,在安理会不准备采取相反的立场。但埃方有保留地表示,如果美国或法国与英国政府的立场一致,“那将是另外一回事”(注:驻埃及使馆致外交部,1950年4月6日,FO371/88415/UP123/10.)。

  

  厄瓜多尔也无意改变立场。4月14日,厄瓜多尔外长在会见英国驻厄使馆官员时表明了厄避免承担重大责任的态度。他称,(点击此处阅读下一页)

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