王福华:大调解视野中的审判

选择字号:   本文共阅读 289 次 更新时间:2013-10-26 11:36:27

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王福华  

    

   纵观世界,当代调解制度有两个发展模式:一是在现代法治基础上的创设的调解制度,这一调解模式于20世纪70年代在美国发轫,继而于80年代延伸到澳大利亚和英国,90年代又拓展到了欧洲大部分大陆法国家和南非等国;第二种发展模式在对传统调解制度的局部改良中形成,我国是这种模式的典型,它强调调解制度的自生性和自主性,被认为是在特定历史发展和革命过程的特殊条件下所形成的实践和法律,是与西方现代调解二元对立的发展路径。前一种调解模式,尤其是英美法系国家的调解制度在过去几十年中确实有效地分流了案件、减少了司法积案,甚至转变了法律职业的理念与行为。但同时,其向司法领域的过度扩张也深深地改变了法院的性质和工作方式,使其由审判者转为“纠纷解决者”,司法职能也存在着由裁判转为促成和解的倾向。

   殊途同归的是,世界范围内由调解兴起造成审判的衰落现象在我国也悄然地经历着,只不过调解在我国的兴盛还与我们自身的政治、经济和文化的背景息息相关,其给审判带来的影响也就不单是案件分流那样简单。因而,研究新时期调解与审判之间此消彼长的关系,对于重新安排合乎法治的纠纷解决机制有着重要的意义。

    

   一、维稳思维下的大调解

   经过近十年的发展,中国的调解制度已经逐渐固化为大调解体制,成为以传统调解为正当化依据,以行政手段推进为动力,以维护社会稳定为目标指向的社会治理和纠纷解决的工具。这其中最为重要的经验便是所谓的大调解,它是指人民调解、行政调解(协调)和司法调解的整合和联动。[1]

   大调解制度肇始于2005年10月中共中央办公厅转发《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深人开展平安建设的意见》,其中就提出要进一步健全矛盾纠纷排查调处工作机制、工作制度和工作网络,在各级党委、政府的领导下,强化社会联动调处,将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来,把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。概括起来这一机制的特点主要有三:第一,大调解由党委、政府统一领导;第二,是对人民调解、行政调解、司法调解等调解资源的整合;第三,大调解的目的主要在于将纠纷化解于基层,实现纠纷的就地解决。

   (一)维稳与纠纷解决

   历史地看,我国的调解制度从来就不是一种单纯的纠纷解决方法,制度背后则是纠纷解决方式的设计者与利用者的政治和文化诉求,大调解制度的产生与发展也是如此,正是特殊的政治、社会和历史环境塑造了这一制度。

   司法部于1984年发布的《关于加强人民调解工作积极推进社会治安综合治理的意见》(84司发调字第490号)赋予调解工作以维护社会治安的任务,提出“进一步加强人民调解工作,更好地落实在社会治安综合治理中所承担的任务,充分发挥第一道防线的作用,确定了‘调防结合,以防为主’方针……要积极配合有关部门开展以共产主义思想教育为核心的道德风尚教育,并根据民间纠纷的实际情况有针对性地进行法律、政策宣传教育,提高广大群众的道德、法制观念,做到知法、懂法、守法”。

   基于历史惯性,新中国调解的发展显然受到了政治国家意识形态的支配,调解机构乃至法院在纠纷解决和维护社会稳定方面的首要角色是党和政府的助手,然后才是纠纷解决者。使国家权力机关免于缠讼、累讼和上访之扰,运用调解解决纠纷实际上是国家控制社会的传统管理理念和办法的体现。

   当下,人民调解、行政调解和司法调解衔接配合的大调解工作体系实际上已成为一个带有普适性的纠纷解决体制。其相互衔接的形式包括:在法院设立诉前调解服务中心的人民调解与法院诉讼调解的“无缝对接”模式;在基层派出所设立人民调解室的人民调解与公安行政调解的衔接模式等。[2]一张社会管理之网由此织就。作为社会治理方式和工具的调解无所不在—“小事不出村、大事不出乡、疑难纠纷不出县、矛盾不上交”。从这些口号中不难看出,除了较为次要的纠纷解决的考虑之外,大调解还渗透着强烈的司法实用主义色彩,调解要为政治服务,为地方的静态稳定服务。在更深的层次,这样的思维源自于“发展是硬道理”的逻辑,无论是上级政府评价下级政府还是地方官员在选拔中获得竞争优势,很大程度上取决于GDP总量、增长速度和排位,不稳定因素又与经济发展如影随形。在上级政府维稳的“零指标”和“一票否决”等责任追究的巨大压力下,“一切都要给维稳让路”。维护社会稳定,是大调解发展的最为直接的动因,我们可在官方媒体对这一制度的赞誉中看出制度的导向,如大调解是维护社会稳定的“安全闸”,促进经济发展的“助推器”,夯实基层基础的“加固器”,密切党群干群关系的“连心桥”。[3]在制度运作上,设在党委政法委员会中的“综治委”是直接的责任机构,通过它的组织、协调、检查和督办,令大调解工作成为社会治安综合治理考评的重要内容,相关部门在调解方面的责任制得以落实,对调解不力的地方和单位实行责任倒查……警示,直至一票否决。

   在“发展是硬道理”的思维之下,一旦纠纷出现,无论规模大小,都会给管理者以巨大压力,出于维护自身利益的考虑要么采取强力压制的解决方式,要么通过变相“收买”的方式解决,大事化小、小事化了。前者的极端的暴力化倾向显然让纠纷的解决存有更大风险,而调解则由于具有沟通协调各方利益的“勾兑”功能更适宜解决问题。至于法院,帮政府“收尾”既是自己的责任所在,也是为了争取自身政治与物质资源的对价的需要,“摆平”纠纷最稳妥的手段莫过于调解。让纠纷在“案结事了”层面上获得解决,追求“零判决”似乎成为法院审判工作的佳境,对如何输出正式的司法产品,如何通过判决来为社会制定规则等体现法院社会责任的工作则不作考虑或考虑得不多。其结果是,诉讼调解和社会调解都受到空前的推崇,审判和仲裁则黯然失色;较为正式的纠纷解决制度临着降等的危机—调解越来越主流,判决越来越边缘。

   正由于大调解被拔高到如此之高的地位及获得行政化的强大推力,其框架下的各种形式的调解在行政力量强力推动之下都得到迅猛发展。首先,在民间调解方面,人民调解摆脱了最初制度设计中对居委会或村委会的依附关系,转而以“社区—乡镇”为主轴织就调解组织网络,并在事实上开始将其扩展为一种不同于原有的地域性、自治性组织的独立的解纷制度,但同时,人民调解的行政属性及其暗含的意识形态同时又在抑制着自身的自治性因素的生长,成为其科学发展的制约性因素。其次,诉讼调解也得到空前的重视,追求较高的调解率在二十多年后重新回到法院审判管理的视野中,以调解率为尺度来考评和激励法官,促使他们优先选用调解方式结案,以提升调解率、和解撤诉率。[4]行政调解虽起步较晚但却是非常有潜力的领域,向专业化发展是其优势所在,也是其应有之义,目前它已发展出劳动人事争议调解、医疗纠纷人民调解委员会、土地纠纷调解、消费纠纷调解、城市房屋拆迁和建筑施工纠纷调解等具体形态。

   可见,与西方现代调解不同,大调解并非是社会自治管理秩序下的纠纷解决方式,[5]也不是一种于常态社会纠纷自我化解的方法,它更像是一种社会治安模式,承载着社会管理甚至是社会控制的功能,这对这一纠纷解决制度而言可谓“不可承受之重”。如果仅从纠纷解决的角度来认识大调解,只是对这一创新的制度的过于狭隘的理解。事实也证明,我国现阶段调解制度最大的作用在于减少信访量、化解群体性事件、实现社会控制和维稳这一终极目标,这一制度的设计初衷针对的也恰恰是近年来我国社会纠纷剧增、涉法和涉诉上访人数上升和案件执行难等社会现象。

   上述分析表明,大调解机制的空前发展是构建和谐社会的政治理念在纠纷解决领域的延续,是政治诉求因素而非解决积案和资源的短缺因素在制度构建中发挥着决定性的作用。因此,中国大调解制度的发展绝非单纯地出于节省诉讼资源的考虑,而是综合了避免监督和利于执行等多重因素,以静态的稳定为目标。这样,大调解在发展中以消耗司法权威为代价越发工具化,作为纠纷解决技巧或策略存在的大调解只是被看做经济发展和社会管理的保障手段,调解往往成为政府的工具。同时,在涉及政府行为造成的纠纷中,政府更是直接充当纠纷解决参与者的角色,既是运动员又是裁判官的纠纷解决机制自然很难解决双方力量悬殊的“官民冲突”,[6]调解则变成了一种行政行为。

   (二)理性看待大调解

   理性看待大调解是这一制度进一步发展的前提,我们有必要对现行大调解制度作出客观的评价。

   首先,纠纷的出现既是社会常态也是推动社会发展的动力之一,社会转型期大量出现的纠纷在客观上为人们制定行为规则提供了契机,大可不必如临大敌,也没有必要对行使审判权抱有恐惧心理。即便纠纷导致了社会关系的紧张、敌对,甚至引发社会动荡,法律机制也是控制纠纷的最有效的手段和最理性的选择。通过司法解决纠纷,增强司法权威,完善纠纷解决程序,远比追求“天下无讼”的乌托邦更为重要。在技术层面,通过法律的控制可使纠纷获得“可诉性”或“可司法性”,使留存于社会中的纠纷能够被转化为法律上的纠纷,并通过法律途径来解决。反观由“稳定压倒一切”思维促生的大调解制度,恰恰消解了民事诉讼程序公正价值及其技术特性,让诉讼程序变得无足轻重,诉讼目的也因此模糊不清。纠纷解决的目的往往既不是公法的秩序、纠纷解决,也并非程序保障,而仅仅是“维稳”而已。况且,尽管各地媒体都在宣传“大调解调出大和谐”,但并没有证据表明如果没有自上而下的强力推行,大调解也是一种可持续的纠纷解决制度。

   其次,调解的兴盛与纠纷解决的质量无关。大调解机制的运作固然代表着诉讼外纠纷解决的有效性,但并不等于纠纷解决的高质量。调解制度的“工具主义”思维反而会为压制权利提供借口,从而不利于社会转型中的纠纷解决,因为在传统社会解体、市民权利关系生成的过程中,把调解纳入审判体系并使其制度化是通过运用调解这种非权利的纠纷处理方式来压制权利意识或权利观念的一种政治策略。[7]或者说调解在一定发展阶段中都可能会有些“延伸功能”,被作为推行意识形态,实现社会控制安抚民众、压制异己的手段。[8]这样看,现阶段出于维稳的考虑将调解作为实现社会稳定的工具使用是可以理解的,但从长远看,将大调解作为维稳工具使用必然会对权利形成压制,难成长久之计。而且,以调解为手段的压制或者“收买”越厉害,引起的不满就越强,形成维稳的恶性循环。稳定的幻象在极端情况下则可能是通过欺瞒、威胁和暴力的方式而制造出来的,它只会带来越来越多的不稳定。[9]赋予调解以政治控制的功能,进而实现社会管理的目标只会使调解制度成为社会控制的手段,只会使司法偏离其固有的目标。英国法官曼斯菲尔德曾在司法有限性上给出警示,司法不能考虑政治结果(或者说社会效果),考虑政治结果,也就是考虑个案正义之外的问题。司法之有限性就表现在司法只考虑正义本身。

最后,大调解制度的可持续发展前景尚待评估。尽管在世界范围随着ADR的空前扩展,法院的职能都出现了变化,由追求裁判结案向通过调解(和解)解决的趋势可谓蔚然成风,以至于法院都已不再被视作“审判大楼”,而被戏称为“纠纷解决中心”或者“多门法院大楼”(Mutidoor Courthouses)。但对中国而言,我们显然不能逾越法治建设和诉讼制度发展的必经阶段,而一步汇入“第三波”的国际潮流之中。可以看到的是,尽管大调解在当代中国社会转型中扮演了国家治理的重要的工具角色,并取得一定的成效,[10]但这一制度合理性却并没有因其有效性而得到切实证明。由于自治性要素,其能否可持续发展也成为一个问题。例如,《人民调解法》立法过程中各方都对人民调解协议的司法确认制度抱有相当高的期待,并在该法第33条中创设了这一制度。作为制度配套工作,最高人民法院在2011年3月公布了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《华东政法大学学报》2012年第4期

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