柯华庆:农村土地产权“三有”性质须明晰

选择字号:   本文共阅读 286 次 更新时间:2013-10-20 21:52:46

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柯华庆 (进入专栏)  

  


   目前,土地管理法修订草案送审稿已提交国务院法制办修订。我认为,完善农村土地集体所有制,首先要清晰理解农村土地产权的真正性质。

   在法律上,农村土地产权的性质是集体所有制。1982年宪法第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”1987年民法通则第七十四条规定:“法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于劳动群众集体所有。”2007年《中华人民共和国物权法》第五十八条规定同上。

   但是,其他法律的规定和农村土地产权实践表明,农村土地产权性质是三个主体共有制(以下简称“三有”),除集体外,国家、农民也是主体。

   物权法第四十一条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地”,但“应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”国家可征收或征用农村集体所有的土地,只需给予补偿———这充分表明农村土地不是严格意义上的集体财产权。

   此外,民法通则第八十条规定:“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”土地管理法第四十七条规定:“买卖或者以其他形式转让土地的,没收非法所得,限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式转让的土地上新建的建筑物和其他设施,并可以对当事人处以罚款;对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。”可见,农村土地的部分产权与国家密切相关。

   农民对农村土地产权的享有也是法律明确规定的,因为农村集体经济组织实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。显然,农民是农村土地产权的重要主体。

   由此,中国农村土地产权实际上是“三有”。而在进行农业生产中,农民对农村土地产权的行使比较充分,但在土地的流转和土地的征收中,作为国家代表的当地政府的权力最为强势,而法律所明确规定的“集体所有”中集体的权利实际上是最弱的。

   农村土地产权的“三有”性质到底好不好?这依赖于其所要实现的目标,任何脱离目标的判断都是没有意义的。

   法律人谈的所有权意味着占有、使用、收益和处分。然而完全的所有权在现实中很少,原因在于完全所有权导致效率低下,而理性人是追求效率的。从法律经济学看,不同主体的优势有利于对具体权利的最有效行使,将一物完全确定为一个主体所有也经常是无效率的。现代公司中所有权与管理权分离、股东拥有的收益权即是一个例证。

   在农村土地产权中,农民是土地最好的占有者和使用者,而土地的处分权归为国家,这对于加快城镇化和公益设施的建设成本是最小的。如果处分权归于农民将会大大增加在城镇化和公益设施建设中的讨价还价成本,“重庆最牛钉子户”就是一个例证。

   很多新古典经济学者把科斯定理理解为明晰产权,又把明晰产权狭义理解为私有化。实际上,科斯只是说任何制度都是有成本的,我们应该考察不同制度的“总的效果”。科斯范式可以总结为:该私有的私有,该公有的公有,该共有的共有(或者说,该分有的分有)。标准是哪项产权制度能够产生效率就采取哪种制度,没有哪种制度天经地义是正当的。

   所以,下一步的改革不是取消这种三有状态,也不是恢复某一种所有状态。

   改革应有助于城镇化和城镇化过程中农民利益的保护。下一步完善集体所有制的目标是将其变成明晰的“三有”。

   清晰界定农村土地产权是将来中国农村发展的头等大事,不仅关乎效率,而且关乎公平。清晰界定产权将会大大降低交易成本,使得产权的交易更加便捷,从而提高产权的效率。另一方面,清晰界定产权将会使得属于农民和农民集体的权利得到保障,而没有清晰界定的产权一般被强者所攫取。现行很多法律都是粗线条的,权利授予不明确导致了权力寻租和社会分配不公。

   在即将进行的土地产权改革中,我们至少要做到:首先,明确集体所有制中“集体”的内涵和集体行使权利的具体制度。其次,通过具体的法律制度设计解决农民土地承包权的流转问题;对于农民的房屋和所承包土地应该赋予其抵押权,从而解决农村经济发展的金融问题。最后,政府在征用土地过程中利益分割的公平问题,补偿标准不应该是土地的农用价值,而是农用价值与市场价值的中间值,让农民分享城镇化过程中的收益。

   将进行的农村土地立法不仅应解决农村土地产权的明晰问题,而且要解决好农民或者农民集体维护自身权利的具体制度。

   立法之前不仅应论证立法目标,而且要考虑通过具体法律制度实现目标的可行性和操作性,使立法目标与法律实施均衡一致,这是实效主义法学所追求的结果

  

   发表在《法治周末》2010年

  

  

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