储建国:腐败窝案形成的政治机理

选择字号:   本文共阅读 313 次 更新时间:2013-10-19 11:05:14

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储建国  

    

   述评由头:在近期的反腐斗争中,拔出萝卜带出泥、一挖就成串的腐败窝案越来越多,其中既有政府部门各级官员,也有国有企业管理层,其涉案人员之多,官职之高,都是罕见的。人们在震惊之余,不免会提出很多疑问。其中一个重要问题是:为什么在反腐败极受重视、力度不断加大的前提下,政府与国企仍会发生如此严重的腐败窝案?其原因究竟是什么?今后的反腐败工作究竟应该怎样改进?

    

   近来备受关注的腐败窝案

   中石油“地震”

   从8月底开始,中石油遭遇了一场史无前例的反贪腐风暴,相继有集团公司原副总经理王永春、集团公司原副总经理李华林等四位高管,涉嫌严重违纪,被组织调查并免职。9月1日,这轮反腐大戏再掀高潮:原国资委主任、党委副书记、中石油集团原董事长蒋洁敏亦告下马。这是十八大后落马的第一个中央委员。此次中石油的“地震”,是史无前例的“老虎”窝案。中石油反腐风暴,给现行的央企管理体制和央企高管的任命制度敲响了警钟。

   铁道部腐败窝案

   今年7月,原铁道部部长刘志军一审被判死缓,他落马后牵出铁道部一系列腐败案。在铁道部窝案中,中铁集装箱运输有限责任公司原董事长罗金宝是最先落马的官员。罗金宝被免职后,2011年1月初,丁书苗被正式调查。刘志军之后,以“协助调查丁书苗案”而被带走的官员还有闻清良、杜建华等。自此,铁道系统高官落马的多米诺骨牌被推倒。

   湖南药监腐败窝案

   今年5月,湖南省纪委和湖南省检察院联合通报了一起湖南药监领域腐败窝案。这桩窝案涉及11个职能部门,共有26人受处分。据了解,现年58岁的湖南省药监局原副局长刘桂生,在药监局任职期间,非法收受贿赂82万元。在这起腐败案中,一共查处职务犯罪案件20件共26人,其中厅级干部1人,处级干部4人,几乎覆盖了药品从生产到流通领域各个环节,涉及11个单位和部门。

   ……

   中石油腐败窝案被查处后,国人在惊叹之余,有了一种无可奈何的感觉。反腐犹如捣蚁窝,捣了一窝生一窝。一个地方出现腐败窝案之后,被大力查处,换了一茬领导,又形成新的腐败窝子。这种情况屡见不鲜,说明它的形成有一种深层的、复杂的政治机理。

    

   最高层权力控制网络出现了松解

   中国的政治体系总体上是一种自上而下的权力控制网络,最高层的权力之手可以通过中层的传送带,直达基层的政治过程。这个体系内的各种政治单元,都被要求服从最高层的意志,这种意志中包含了不得腐败的内容。然而,这种意志不能得到有效的贯彻,甚至遭到了集体性地违抗。这说明权力控制网络出现了松解,导致最高层在某种程度上失去了贯彻自身意志的能力。这种松解是如何发生的呢?

   这种权力控制网络成形于革命战争年代,它以党为核心,形成党、政、军三个相互关联的权力板块,并延续到和平建设年代。在革命战争年代,它的有效运行主要是解决党军关系问题,那时主要通过“党指挥枪”的原则解决了军队中的山头主义。在和平建设年代,它的有效运行主要是解决党政关系问题,主要原则是“党委决策,政府执行”。上述原则主要处理的是横向权力控制问题,在纵向控制方面上,两个时代都是依靠党组织内部“下级服从上级”原则来实现的。

   无论是横向的服从,还是纵向的服从,既是方向性的,又是具体性的。在革命战争年代,通过一个又一个的战斗任务来强化着这种“服从”效果。网络中的上下左右都认识到,如果没有这种服从,那会直接地带来战争的失败,生命的丧失。在和平建设年代,起初也是模拟战斗任务来完成生产任务,但由于生产任务的量大,并具有弹性,完不成任务所带来的直接效果不像完不成战斗任务那么严重,因此,“服从”的必要性和效果就大打折扣了。如果上下左右的权力主体都不同程度地出现“服从”的惰性,那么,权力控制网络就会出现松解,事实也的确如此。

   随着经济生活的发展,自上而下的命令负担越来越重,自下而上的“服从”惰性也越来越强,整个权力网络出现僵化,运转不灵,就像一架生锈的机器,运转速度逐渐地慢了下来。这种情况新中国成立后不久就出现了,最高层于是就想通过一些非常规的运动来除锈润滑,但只能维持比较短的时间。而且运动本身也对权力控制网络起着破坏作用,文化大革命差点摧毁了这个网络。

    

   权力碎片化现象的出现

   改革开放后,最高层曾想改变这种网络的主要结构,但试了一下并没有坚持下去,只是在网络边缘进行了一些切割,但改变了网络的运行环境,导致了一些难以预料又必须去适应的变化。

   运行环境中的最大变化就是从计划经济转到市场经济,这种转变在一定时期内拯救了这个权力网络,让本来已严重超载的主要命令链条得以减负,使得这个网络在不改变主要结构的情况下可以继续地运转下去。

   不过,在运转过程中,出现了最高层不愿意看到又无可奈何的变化,那就是“权力碎片化”,也就是权力板块被分割成一块块具体的权力单元。这些权力单元之间是相对独立、甚至封闭的,它们除了在大的政治原则方面对上保持忠诚之外,在其他方面有相当大的“自行其是”的空间,而且它们有强大的动力扩充这种空间。这是因为从计划经济中走出来的市场经济一方面具有资源和财富分散化的特点,另一方面又具有权力支配资源和财富的特点,二者结合起来就会促成分散的权力支配分散的资源和财富。可以说,这是当代中国政治体系中所发生的最重要的权力结构的变化,它与一些发展中国家所发生的“权力碎片化”现象不太一样。

   中国尽管出现了权力碎片化现象,但它还能够有效地运行一段比较长的时间,这有两个方面的原因:一是碎片化的权力之间形成了中国特色市场经济发展在某个阶段所需要的竞争格局,譬如说地方政府之间、国企之间的竞争所带来的效率改进;二是碎片化的权力之间牵着一条重要的纽带,那就是被最高层所控制的人事任命,以及附带着的政绩考核,这条纽带让这些碎片化的权力并不能完全地自行其是,总体上仍然处于某种具有一致性的政治体系当中。这就像一篇合格的散文,符合“形散而神不散”的特征。

   不过,神不散的特征必须服从于更大的正当性原则,那就是民心的支持。如果形散的特征严重损害了正当性原则,那么神不散的特征也会最终丧失。

   形散的特征为什么会冲击正当性的原则呢?那就要问权力碎片追求“自行其是”的背后动力是什么,不需要认真地考察就会发现,那就是对具体资源和利益的占有。这种占有既可以通过个人的方式,也可以通过小团体的方式。在屡次试错之后,人们得出了普遍的经验,那就是通过小团体的方式更为有力,也更为安全。于是,权力碎片中那些核心的权力支配者就会在更大的程度上团结起来,产生更强大的力量去突破各种正式的制度和规则,对可能获得的资源和财富实现更加充分地占有,这就是腐败窝案的政治基础。

    

   碎片中的权力支配者如何实现更大程度的团结

   碎片中的权力支配者如何实现更大程度的团结呢?这时候,中国传统的“圈子”文化就发挥了关键的作用。这种文化在当代政治学中被定义为非正式制度,笔者称之为私属制度,宽松地说,它们是在法定制度和党内制度之外用来分配和运作政治权力的制度,是遍布政治权力场中的人情网、关系网。这是在发展中国家具有普遍意义的一种恩护制,一种以政治从属换取物质报酬的关系。它意味着恩护人和受护人之间一种不对称的、可持续的交易关系,具有私人性、情感性和互惠性特征。

   在当代中国政治生活中,这种恩护关系通常由官僚系统中的上下级关系演变而来。这种关系本来是由正式制度界定的,上级指挥下级、下级服从上级在权威性文件中是理所当然的。但在中国,如果只有这一层关系,那么它的运作就会很僵硬,整个官僚机器就会运转不畅。在现实中,它的有效运转需要加进粘合剂,让它变得更“铁”一些。这种粘合剂通常称为“情义”。上级就像父亲,下级就像儿女,前者对后者要爱护,后者对前者要忠心。正式制度的上下级关系一旦转化为恩护制的上下级关系,它就有了相对于正式制度的独立性。这就是说,前一种关系消失后,后一种关系仍有可能存在。调到其他系统工作的干部仍会在某种程度上维持着对老上级的忠诚,老上级手中如果仍有资源,仍会处处维护老下级的利益。

   当代中国权力网络的规范运作依据的是党和国家权威性文件,如果现实过程与权威性文件规定的过程相差不大,那么权力的碎片化就不会发生。然而,权力网络运行环境的变化让这种差距变得很大,权力碎片化变得比较严重,而碎片化的权力难以依靠正式制度而常规地运作,而是越来越多地依靠私属制度而非常规地运作。在宽松的意义上,非常规地运作中有相当大一部分可以定义为腐败性的运作,当这种运作是由权力碎片中各种角色协调一致地完成时,它就具有团体腐败的性质,一旦根据法律来查处,就是腐败窝案。

   很有意思的是,在查处腐败窝案的过程中,我们通常被视为窝案性质的行为并没有作为被定罪的依据,真正被定罪的行为常常就是那么一两项明显具有个人性质的贪污受贿行为。这说明,在目前的权力网络中,“窝”的性质是很难被反掉的,除非对目前权力碎片化和私属制度的现状做比较大的改变。

    

   如何应对腐败蔓延

   改变的可能性还是存在的。权力碎片化本身并不一定很可怕。美国政治体系的权力网络就具有比较强的碎片化特征。如果权力碎片内部能够根据正式制度实现相当程度的自律,或者权力碎片之间能够根据正式制度实现某种程度的牵制,并且整个权力网络能够在重大方面实现一致性的运作,那么权力碎片化与有效治理之间的有机关联还是能够形成。

   对于当前的中国,为了应对权力碎片化所带来的腐败蔓延,主要的方式还是加强自上而下的监管,尤其是加强以中纪委为中心的监督体系建设。如果腐败窝案过于严重,这套体系也是不堪重负,只能根据政治目标和任务零星地、突击地反掉少量的腐败。如果追求一个中期的效果,有必要对权力结构及其运行方式动点手术。

   首先,将那些可以市场化运作的权力碎片进一步市场化,运用统一的市场规则来规范它们的行为,从而减轻政治体系内的监督负担。

   其次,在权力碎片内部建立起自我监督的体系,这就需要发展局部性的民主,譬如说地方民主、单位民主、企业民主等。

   再次,强化权力碎片之间的权力监督体系建设,目前可以操作的方式就是将审计部门、信访部门放到人大,纪委监督与人大监督实现更密切的合作。

   如此之后,也不能彻底根除腐败,但可以朝着让正式制度发挥支配性作用的方向前进。

   (作者为武汉大学政治与公共管理学院教授、博导)

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文章来源:人民论坛10月上(总第418期)

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