柯华庆:“谁请客,谁买单” ——论建构分税制的支出责任与事权相匹配原则

选择字号:   本文共阅读 248 次 更新时间:2013-10-17 22:02:26

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柯华庆 (进入专栏)  

  

   十八大以来,财政部正在大力推进“营改增”试点。营业税本是地税的主要税种,约占地方税收收入的40%,而增值税是中央与地方共享税,中央拿四分之三,“营改增”将使得中央财政更加集权。分税制到底应该进一步集权还是分权成为当前财税界争论的焦点。

   1994年分税制改革的最重要目标是加强中央财政占全部财政收入的比重。朱镕基在1993年9月25日说,“邓小平同志有一个思想就是共同富裕,说实话,这是实行分税制的最主要理由。”实现共同富裕的目标至今并没有改变。从国际经验来看,不管是集权制国家还是联邦制国家,中央财政占全部财政收入的60%以上,而2011年我国中央财政收入比重仅为44.6%,不仅明显低于其他国家水平,更与我国推进基本公共服务均等化的要求不相适应。所以加强中央财政集权是必然选择

   我国贫富差距、城乡差距和地区差距都比较大,各个地区发展不平衡,地方税收能力差异很大,要实现基本公共服务均等化必须由中央财政在基础教育、公共卫生、社会保障和公共安全等领域统一支出。现在中央的财政支出不到20%,而地方则超过80%,地方支出的40%要靠中央财政对地方转移支出。以国家税务总局原副局长许善达为代表的一部分财政官员和学者认为这一比例太高,导致地方财政对中央财政的严重依赖。他们的主要理由是转移支出时间滞后和转移支出不到位。然而,这个问题的根源不在于中央财政集权,而在于转移支出制度。我们需要做的事情是提高一般性转移支出的比例,依法规范转移支付程序,而不应该将矛头对准中央财政集权。

   当前,地方债务风险严重,其根源在于分税制的基本原则,而不是中央财政集权。1994年分税制所确立的是“事权与财权相统一原则”,2007年十六大报告中将其改为“财力与事权相匹配原则”,而2012年的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》又将其改为“财力保障与支出责任相匹配原则”。这些原则都违背最基本的权力与责任相匹配原则,是导致地方债务风险的主要原因。财权与事权相统一原则要求权力与权力相统一。财力与事权相匹配原则实质上也是权力与权力相匹配,因为财力就是一种权力。用通俗的话说就是,财权与事权相统一原则是“谁请客,谁有收钱的权力”,但不一定买单。财力与事权相匹配原则是“谁请客,谁必须有钱”,也不一定买单。这两个原则都忽视了各级政府的支出责任。财力与支出责任相匹配原则简单说就是需要买单时要有钱,这是一个常识,自然是有道理的,但它不涉及各级政府的财权和事权,回避权力分配问题。我们之所以强调分税制要坚持匹配原则或者相统一原则,实质上就是要求各级政府的权力与责任相匹配或者相统一。我们认为,支出责任与事权相匹配原则(或者说事权与事责相匹配原则)应该作为完善分税制的适当原则。用俗话说,该原则就是“谁请客,谁买单”。我们之所以长期没有找到适当的分税制原则,是因为我们严重混淆了财权与财责和事权与事责概念。

   财权是各级政府依法所享有的负责筹集和支配收入的财政权力,主要包括收税权、收费权和发债权。在现代民主国家,各级政府之所以有财权是因为各级政府要为公民提供公共服务,即财政责任(简称财责)。财权与财责必须相统一,即“取之于民用之于民”,否则财权就沦为政府官员贪污腐化的权力,与抢劫无异。财责要求各级政府应该出钱提供公共服务。对于一个主体来说财责概念不用再细分。例如,一个人要建房,钱自然由他来出。一个人到饭店吃饭,自然由自己买单。然而在有多主体时,财责可能会由多主体承担。例如,一个人请客,另一个人买单。上级政府请客,下级政府买单。当我们去饭店吃饭时要知道两个事情:谁请客?谁买单?此时我们有必要严格区分决定提供公共服务的主体和出钱的主体。我们将政府决定提供公共服务称为事权,将承担支出责任称为事责。

   1994年的分税制要求在划分事权和支出范围的基础上,在中央与地方之间划分税种,即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。所谓划分事权和支出范围就是划分各级政府提供公共服务的范围(事权),相应地也应该承担支出责任(事责)。每级政府具有决定本级政府提供公共服务的事权,同时也应该承担其相应的支出责任。这是从应然上讲的(这可能是财税界常常将事权和支出责任混为一谈的原因)。然而,由于政府有多级,在实然层面上事权与事责常常是分离的,也就是事权与支出责任是分离的,这是各国普遍的现象,只不过中国尤为突出而已。在我国现行行政体制中, 下级党政官员的任命主要是由上级决定的。上级政府常常拥有事权, 而将支出责任下移, 即上级决定下级该做什么, 下级负责执行和出钱,尽管下级并不情愿,但也没有办法。另一方面,中国政府层级是五级,更加剧了事权与事责边界的含混不清。所以,在实然层面上,我国财政体制中事权与支出责任严重不匹配。

   事权相当于请客,事责相当于买单。每级政府都希望拥有事权,也就是政绩,但不愿意承担支出责任。常识告诉我们,请客一定要买单,不是张三买就是李四买,不是现在买单就是未来买单。正像请客一样,事权一定要、也一定会与事责相对应,只不过其主体可以不同,时间可以延后。事权与事责相匹配原则是要求事权与事责要归于同一个主体和在时间上要基本一致。然而事实上,事权与事责常常归于不同主体,事权与事责在时间上也不一致。上级政府可以将事责下移,下级政府就将事责后移。上级要求下级做事付款,但又不给钱。基层政府只能像孙悟空一样变戏法变钱,创立各种名目的收费项目,例如“肚皮财政”(超生罚款)、“车皮财政”(车辆超载罚款)等等各种或合法或违法的创收渠道。不够部分或者拖欠或者东挪西借、甚至借高利贷。如果贷款能够及时还也就罢了,事实情况是,债务一届一届往后推,所以地方债务是越积越多。这就是地方债务风险产生的逻辑。

   解决地方债务风险的根本出路在于确立支出责任与事权相匹配原则(即事责与事权相匹配原则),每级政府做事必须自己付钱,没有钱就不要做事,这样就会促进地方政府理性做事和花钱,即使负债也会考虑偿还能力。也许有人会问,贫困地区没有钱是不是就意味着不用做事了?由于不同地区经济发展不平衡,贫困地区与富裕地区可能拥有同样的财权,但财力差别较大。这时候贫困地区就不应该与富裕地区做同样的事情。但是这并不是说贫困地区就不要提供基本公共服务。地方政府的财力由自身财权所得到的财力和上级转移支付所得到的财力组成。因为基本公共服务是由中央政府提供,是中央政府的事权,所以应由中央政府买单。我们必须注意的是,买单者并不一定要事必躬亲。中央政府在基本公共服务上请客和买单,钱由中央政府来出,但中央政府可以通过转移支付将钱转给地方政府,让地方政府来具体付款,此时请客者是中央政府,买单者也是中央政府,支出责任与事权相匹配。各级地方政府也应该严格遵守支出责任与事权相匹配原则。共同富裕不是同等富裕,而是有差别的富裕。追求的是基本公共服务均等化,而不是公共服务均等化。

   综上所述,进一步加强中央财政集权,清晰划分各级政府事权,增加中央政府在基础教育、公共医疗、社会保障和公共安全等方面的事权,坚持支出责任与事权相匹配原则,规范转移支出程序是化解地方债务风险和实现基本公共服务均等化的必由之路。

  

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