刘鹏:中国公共行政学:反思背景下的本土化路径研究

选择字号:   本文共阅读 1119 次 更新时间:2013-10-11 22:30:14

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刘鹏  

    

   【摘要】:中国行政学在经历了重建、引进和反思阶段之后,即将迈入本土化的新阶段。从中国行政学本土化进程看,中国行政学本土化既可以克服西方行政学的局限,又可以为中国行政改革提供智力支持。三十多年来中国行政学本土化经历了一个趋强的发展过程,也积累了一些具有中国特色的行政学概念,如压力型体制、锦标赛模式与行政逐级发包制、行政吸纳社会、分级制政策实验、公推公选与准行政竞争等。未来中国行政学本土化应该从宏观、中观、微观三条路径同时展开,遵循自微观而宏观、循序渐进的基本原则,处理好与国际化之间的关系,从而达到中国行政学研究从知识消费领域向知识生产领域的转变。

   【关键词】:行政学;本土化;国际化;宏观社会行政体系;中层行政学理论;微观行政学概念与论断

  
被德怀特·沃尔多 称之为一门 “专业经验知识”的西方公共行政学理论,主要建立在威尔逊的政治—行政二分法、韦伯式科层制理论和西蒙的行政科学观点三大基础之上。经过一百多年的发展,西方公共行政学,尤其是美国公共行政学,借助完善的理论体系、深入的实证研究、科学的研究方法以及带有主导性的话语体系,逐步成为到目前为止对人类社会行政现象解释最为完备和准确的学说体系。

   然而,关于西方公共行政学能否成为普适性的国际行政科学体系,非西方国家是否有必要对这套行政科学体系开展本土化的研究,学术界仍然存在很大争议。我们不禁要问:中国行政学体系是否应该本土化?截至目前中国行政学体系本土化经历了怎样的历史发展过程?到底应该如何实现本土化?从哪些领域和理论开始本土化?

   一、中国行政学需要本土化的理由与价值

   首先,西方公共行政学的知识体系有着自身难以突破的局限。以美国行政学为主流的西方公共行政学本身就经历了一个各自本土化的过程。美国行政学鼻祖伍德罗·威尔逊早在1887年就曾经反思当时美国行政学研究的不足:“行政科学并不是我们的创造,它是一门外来的科学,很少使用英国或美国式的语言规则”,“如果要应用这种科学,我们必须使之美国化,不只是从形式上或仅仅从语言上加以美国化,而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化”。由此可见,一百多年前的美国行政学也同样生活在欧洲大陆行政学的阴影之下,迫使威尔逊喊出了欧陆行政学美国化的吁求,这才有了以后的美国行政学体系。

   无独有偶,政治学家罗伯特·达尔 在1947年发表的一篇关于强调比较公共行政研究重要性的论文中也指出: “人们也许可以想象有美国公共行政科学、英国公共行政科学和法国公共行政科学,但是否会有一门基于一组普遍原理基础之上、不依赖各国特殊背景的‘公共行政科学’呢?”达尔的这段论述清楚地表明,即便是在西方公共行政学内部的知识体系也对是否存在统一的西方行政科学存在明显分歧,更遑论所谓全球性的、普适性的、放之四海而皆准的公共行政知识体系。
以美国为主导的西方行政学体系主要聚焦于对西方三权分立体制下、政治—行政二分基础上的行政现象的研究,一些理论流派基本上是围绕着西方政治理论体系中的政府—市场、国家—社会、民主—效率等传统的二元价值平衡展开的,其使用的核心概念也是基于西方特有的话语环境和知识体系,而对当今中国鲜活的行政转型现象则缺乏有力的对接和诠释。

   例如,针对20世纪90年代末中国开展的政企分开、精简机构等行政改革,一些学者直接套用西方模式来解释,认为是受到西方国家兴起的“新公共管理运动”的影响。然而,21世纪初期,社会服务和福利的职能逐步得以重建,政府的权力和功能重新得以强化,这显然与西方的新公共管理运动大相径庭。再如,由于中国政府从一些经济和社会领域中逐步退出,需要运用一些方式和手段与非政府组织和市场力量进行合作,有学者就断言中国也开始出现西方公共管理领域中的“公私合作”,并开始用合同外包、购买服务、标杆管理等概念来定义中国地方政府的改革。然而,建立在压力型体制下的中国政府所开展的与市场和社会力量的合作行为是否与宪政分权体制下的西方国家公私合作具有内在一致的逻辑和特征,这是需要进一步验证的。

   其次,中国行政体制改革需要具有本土化特征的行政学知识提供智力支持。改革开放之前,中国的国家权力虽然强大,但更多的是依靠执政党强大的组织和意识形态体系得以有效延伸。改革开放以来,执政党对行政权力的直接控制力度有所放松,行政权力恢复了应有的价值和功能。与此同时,市场经济和社会发展对行政权力提出了高效、透明、问责等要求,客观上推动了行政权力的公共治理和服务的功能有所增强。为了适应社会的需求,行政权力被倒逼进一个提升质量的新阶段,其目的在于不断提高其理性化、科学化、民主化程度,这个过程就是中国行政体制的一个调整过程。

   在大规模的经济和社会同步转型的背景下,中国的行政体制改革已经而且还将会遇到种种难题和挑战,能否成功应对挑战,化解风险,将成为中国行政体制改革能否成功的关键。与此同时,由于中国的行政体制改革是基于计划经济和市场经济的混合体,以及急剧发育的公民社会的背景和执政党力量的约束,其建设过程既不同于英美等发达资本主义国家,也有别于拉美和东亚其他国家,所以,中国行政体制改革的实践和过程,只能从具有本土关怀的行政学知识体系中汲取养料,稳步前行。

   例如,在中国行政体制改革的现阶段,一个非常关键的问题和挑战是事业单位体制改革。事业单位是中国特有的现象,由于牵涉到数千万社会精英的切身利益,同时缺乏市场竞争的直接压力,导致事业单位改革明显落后于国有企业体制改革。同时,由于缺乏国际经验的参照,中国事业单位体制改革的方向和途径仍然处于激烈的争论阶段,“市场化论”、“行政化论”、 “社会化论”、“分类改革论”、“非营利逻辑论”等观点不断涌现,但基本上还是在用西方国家的 “社会企业”、“免税组织”、“第三部门”等概念直接套用分析,缺乏对中国事业单位独特逻辑的深入分析。如果完全按照这些观点开展改革,必然会出现削足适履的情况。为此,中国行政学者需要对中国事业单位的历史发展、行业分布、结构功能、社会需求开展扎实的实证性的本土研究,提炼出来自改革实践的本土化改革路径和方案,为下一步的事业单位改革提供政策建议。

   再次,决定中国行政学能否走向国际,开展国际对话的最关键因素是其能否提供本土化的话语体系。从20世纪80年代中国行政学研究恢复以来,希望行政学研究能够尽快与国际接轨的呼声一直不断,近年来随着一批接受过国外科学实证研究方法训练的青年行政学者陆续回国发展,中国行政学界开展的国际交流日益频繁,各种国际学术会议上出现的中国学者越来越多。然而,与这种国际交流喧闹不已的局面不同的是,中国行政学界在公共行政学国际一流学术期刊上发表的高质量论文数量仍然偏少,这其中固然有语言、文化、意识形态等客观原因,更主要的原因在于中国行政学界基本上还是在引进或者消费西方行政学知识,没有取得让西方学界认为有什么值得重视的新突破。

   事实证明,越是本土的,就越是世界的。中国行政学研究要想赢得国际学术界的尊重和肯定,唯一的出路是提供本土化的话语体系。在这个问题上,当代韩国政治学的发展历程和经验值得借鉴。20世纪50年代末,韩国政治学界开始大量译介美国政治学理论以及政治学动向。60年代初至70年代末,韩国政治学在国内、国际现实政治变动过程中得到发展。80~90年代,韩国政治学研究取得很大进展,韩国政治学“韩国化”逐步实现。韩国政治学者注意追求与韩国政治现实相关以及现实社会所需的知识,在政治研究中,从选题的确定到资料选择都以满足韩国社会需要为首要目标。韩国政治学者在政治学普遍性和特殊性的探讨过程中,把外来理论与本国政治实践相结合,推动“韩国化”进程向前迈出了一大步,韩国政治学研究国际化步伐也明显加快。这些经验值得中国政治学者和行政学者认真研究和借鉴。

   二、中国行政学本土化思潮的历史发展及其背景

   回溯中国行政学本土化的研究历史,早在1982年,著名行政学家夏书章就指出: “要搞好现代化建设事业”, “就需要社会主义的行政学和行政法学”。此观点虽然带有一定的意识形态色彩,但已经蕴涵了希望中国的行政学研究不是简单的西化或国际接轨,而是在借鉴国际经验的基础上提出适合社会主义发展的行政学知识体系。

   黄达强等学者在早期的行政学教材中也强调:“必须根据我国的国情,从实际出发,借鉴别人的经验,探索中国特色行政管理理论和方法,以期实现中国行政管理科学化”。然而,受政治环境、学者的知识结构以及学术训练的影响,早期关于行政学中国化和本土化的文献和讨论大都带有较强的意识形态色彩,即强调行政学作为一门意识形态色彩较浓的社会科学,必须坚持马克思主义对其研究的指导。在这种语境下,本土化实质上等于马克思主义化。

   由于行政学是从西方国家引进的舶来品,因此从20世纪80年代到90年代中期,中国行政学的主要任务还是引进和介绍西方行政学的知识体系,同时从规范价值层面对中国行政学研究提出了一些判断和设计,从总体上看,都比较宏观。直到1994年,台湾公共行政学者吴琼恩首次正式提出

   “行政学的中国化问题”,指出了行政学本土化的必要性和重要性。

遗憾的是,吴琼恩的呼吁并没有引起中国大陆学者的关注。由于国家经济转型和行政体制改革的加速,这一时期中国行政学的研究进入一个泡沫化阶段,即从表面上看,行政学的论文专著、研究队伍、研究资源都在不断壮大,但与此同时,行政学研究暴露出理论脱离实践、效率导向过重、研究方法落后等问题,因此,一些学者开始对行政学研究进行反思,这也是中国行政学史上的第一次反思运动。关于学科本土化建设的思考和建议也被融入这场反思运动中。例如,1996年,一些学者在北京召开了 “中国行政科学发展研讨会”,在 《中国行政管理》刊发了关于中国行政科学发展的系列文章,有学者指出“应当加强对行政系统利益结构的研究”,有学者强调“应当注重政策分析,提高技术含量”,还有学者则强调行政伦理研究和中国传统行政文化研究的重要性。薄贵利则系统总结了中国行政学的十大脆弱点和挑战。接下来的一段时间,另外一些学者侧重从中国行政学研究方法不足的角度来进行系统的学科反思,还有一些接受过国际化教育的行政学者也强调了行政学研究方法的重要性。
进入21世纪以后,中国行政学的反思运动进入一个全新的阶段。受到第一波反思行政学方法论和规范性不足的影响,加上一批接受过国外科学实证研究方法训练的青年行政学者陆续回国发展,从2004年起,新一轮的行政学反思运动迅速兴起。与20世纪90年代的反思大都限于规范思辨不同的是,这一波行政学反思运动建立在量化和实证研究的基础上,学者们对中国行政学存在的规范性不足的问题提出了更尖锐的批评,指出旧有的行政学研究成果不但谈不上科学的定量研究,甚至也不能说是规范的定性研究,充其量只不过是“剪刀加糨糊”的拼凑整理。与此同时,他们也对增强中国行政学的研究规范和理论建构提出了有价值的建议。
值得注意的是,在这个阶段,虽然有学者提出中国行政学面临 “规范化与本土化的双重困境”,然而受到不破不立思想的影响,这个阶段对学科反思的声音大大超过了学科本土化的诉求,大部分学者认为中国行政学仍然停留于反思阶段,学科本土化任重道远。
在这个阶段,一些学者以 “不破不立”的勇气来尝试推进行政学本土化的先期研究。如张康之在总结西方行政学传统和范式特征的基础上,指出:“中国的行政学不能简单停留在对西方行政学的学习和借鉴上,需要根据中国的‘服务行政’模型进行理论建构与学科建设”。乔耀章认为,(点击此处阅读下一页)

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