邵宇军 米建伟:中国土地财政的成因、影响及前景

选择字号:   本文共阅读 729 次 更新时间:2013-10-11 22:26:29

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邵宇军   米建伟  
改革现有的土地财政模式,建立地方政府财政收入的长效增长机制,提高地方财政资金的使用效率,已经成为中国经济亟待破解的关键问题。在中国力促经济结构转型、严控金融风险、实施新型城镇化战略的大背景下,与土地相关的地方财政收支结构必将发生深刻变化。

   一是收入结构的变化。一方面,随着房产税试点的不断扩围直至全面实施,我国各类财产税种和税制日益健全,为替代土地出让金收入提供了坚实的财力保障,从国外经验看,无论发达国家,还是发展中国家,房产税都占到地方政府财政的相当比例,美国占州以下政府税收的75%,一些欧洲国家占比在20%以上,而我国只有7%,主要针对经营性房产和土地使用征收;另一方面,随着地方投融资监管体制的不断完善,以土地为主要抵押物的城投债将最终让位于以地方税费为主要抵押物的市政债,地方债务与土地之间的关联度也将逐渐减弱。

   二是支出结构的变化。新型城镇化的关键在于人的城镇化和公共服务的均等化,为此,地方财政支出的重点也将从与民生“间接相关”的高楼、马路、公园、剧场等领域逐渐向与民生“直接相关”的医疗、教育、养老、保障房等领域倾斜,投资效率不仅体现在“政府支出了多少”,更为重要的是“人民享受了多少”。

   四、政策建议

   1、逐步化解金融风险,严防“中国式次债危机”一是加强房地产调控,保持房地产市场平稳运行。既要防止房地产价格的过快上涨,以免风险继续累积,也要防止房地产价格的过快下跌,以免造成大范围的金融市场波动;二是继续加强对地方融资平台的规模监控,以零增长为基本原则,逐步降低平台贷款在银行贷款总额中的比例;=:是建立金融风险监测预警体系,密切关注房地产开发、房地产抵押等相关融资方式在社会融资总额中的比例变化,控制企业总体杠杆率和政府部门的综合资产负债率,防止“次债危机”在中国上演。

   2、加快政府职能转变,强化地方政府投融资约束

   一是以新型城镇化建设为契机,将政府职能从“城市建设者”向“城市管理者”转变,探索根据不同区域和不同发展阶段,对地方政府的绩效考核体系实行不同标准,合理划分经济发展、公共管理、民生保障、环境治理在政府绩效考核体系中的权重,做到“一市一策”,避免新一轮的城建热潮;二是逐步探索投融资体制改革,推动现有的城投债融资模式向市政债融资模式过渡,以收定支,量人为出;三是进一步推进政府信息公开和决策监督,探索实行重大公共投资项目听证制度,加强公众监督约束。

   3、改善土地开发利益分配格局,维护社会公平正义

   一是完善土地拆迁补偿制度,特别是要建立一套具有公信力的第三方评估机制和具有约束力的协商对话机制,合理确定土地拆迁的补偿标准,有效反映失地农民的集体意志;二是完善土地出让招投标制度,规范地方政府在厘定准入条件、出让流程制订以及后续开发配套中的一系列行为,规避灰色地带,杜绝暗箱操作;三是进一步优化土地出让金的使用方向,严格专款专用制度,将更大比例的资金用于医疗、社保、三农、基础教育等领域。

   4、建立健全基本农田登记保护制度,防止寅吃卯粮

   一是进一步完善农村土地的分类登记制度,尤其要加强对基本农田的登记保护工作,确保农田登记的准确性,摸清我国现有各类农田的数量和结构;二是建立健全土地资源监测预警制度,科学确定不同时期满足粮食安全需要的耕地资源数量,严格划定耕地保护红线,及时发现土地资源变动出现的新趋势和新特点,确保出现风险能够提前预警和上报;三是严格规范地方政府的土地性质转换行为,对于高标准农田,一旦登记确认,一般不予变更用途。

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