黄仁伟:全球经济治理机制变革与金砖国家崛起的新机遇

选择字号:   本文共阅读 594 次 更新时间:2013-10-09 20:23:59

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黄仁伟  

  

   本文试图对全球治理机制变革和新兴大国崛起之间的互动性作出新的解读。作者认为,全球治理机制变革的核心特征是从“西方治理”向西方与非西方“共同治理”的转变,以此构成金砖国家整体崛起的历史机遇。本文从四个方面展开:首先,国际金融危机以来全球治理进入新阶段,新兴大国既是全球化进程的重要参与者,又是国际体系权力转移的主要方向。其次,全球治理的新特点在于西方大国越来越难以承担公共品供应的责任,而新兴大国尚未做好能力和制度的准备,作为全球治理体系的变革陷入僵持状态。其三,在此渐进曲折的过程中,西方大国在全球治理中越来越陷于被动,新兴大国则越来越趋于主动,全球治理越来越不等同于“西方治理”。其四,中国正在成为全球治理机制变革的重要参与者和推动者。全球经济治理既是中国的战略挑战,又是中国的战略资源。中国应调整战略和策略,抓住参与全球治理的战略机遇,实现与西方大国的战略再平衡。

   中国共产党的十八大报告指出:全球治理机制正在发生深刻变革。这是中国官方对全球治理问题的最新理论概括和战略判断。其中至少透出几个最关键的要点:其一是中国官方第一次在最高文件中以“全球治理”取代了“全球经济治理”,表明中国不再把全球治理限定在经济事务领域,它涵盖着经济、政治、安全、社会和其他新领域的全球治理内容。其二是中国官方文件也是首次使用“全球治理机制”的概念,这表明全球治理不只是一种外交事务和世界现象,而且是一种机制和制度,它是世界秩序的另一种表述。其三是这种机制正在发生“深刻变革”,也可以说“全球治理”正在从“西方治理”转型为“西方和非西方的共同治理”。这种变革不仅关系到国际体系的发展趋势,而且影响到各国的国内治理理念和制度安排。仅仅从这些初步理解来看,中国正在成为全球治理的重要参与者和治理机制变革的重要推动者。上述这个变革的战略内涵和历史意义无论如何都不可低估。为此,本文试图对全球治理机制变革和新兴大国崛起之间的互动性作出新的解读,主要探讨的是全球经济治理机制变革的新阶段、新特点。

   一、全球经济治理机制变革的新阶段

   全球治理是全球化的重要阶段,也是国际体系转型的重要组成部分。经济全球化深入发展,客观上要求在全球范围进行跨国家的经济协调和监控。然而,经济全球化的无序与全球经济调节的弱势并存,使世界经济长期处于失衡、不公平的巨大风险之中。国际金融危机就是这一深层次矛盾的集中表现。国际金融危机以后,全球化和全球治理进入一个新时期。改革全球经济治理机制,加强国际经济协调,成为发达国家和发展中国家的共同议题。

   新兴大国既是全球化进程的重要参与者,又是国际体系权力转移的主要方向。在发达国家经济陷入低迷状态,难以提供全球治理公共品的背景下,新兴大国承担越来越多的责任,发挥越来越大的作用,成为全球治理的发展趋势之一。目前,金砖五国国内生产总值已占全球总量的近20%,贸易额占全球贸易额的15%,对全球的经济贡献率接近一半。预计到2030年,金砖五国的经济总量与西方七国相当,双方在全球治理体系中的地位也将达到相对均衡。因此,新兴大国在全球治理中的地位和作用不断上升,符合世界大势的客观进程。

   联合国体系、G20、金砖国家、区域机制是当前全球治理的四个层面,其中联合国体系正在从传统的国际治理体系向全球治理体系转变,这个转型过程十分艰难。G20作为全球治理的另一主体地位越来越凸显出来,但是其机制化过程几乎没有进展。金砖国家是在金融危机后形成的新兴大国集群,直接成为这一轮全球治理机制变革的主要参与者。作为“后金融危机时代”国际战略格局中的两大“集群”,西方发达国家与新兴发展中国家之间,正围绕全球经济治理展开博弈。在G20之中出现金砖五国峰会和G7峰会并存的“大峰会前的小峰会”,形成两大“集群并存”的新现象。

   然而,这种权力转移过程在全球治理的不同领域表现出不平衡的特点。新兴大国在全球经济治理领域表现出某种后发优势,已经开始发挥稳定和改革的推进作用,其虽然在全球安全治理领域仍未占据上风,但在一定程度上对“西方干预治理”具有制衡作用;在全球气候治理等新领域,由于发达国家的立场后退,新兴国家的角色正在从“被治理者”向治理者转变;在全球社会治理领域,正在从西方的“善治”与“劣治”区分标准转向发达和发展中国家各自的内部治理。“全球治理”不等于“西方治理”正在成为国际社会的共识。

   全球治理机制的变化反映着国际力量对比和世界经济格局的变化,首先是在全球经济治理领域。一方面,新兴市场国家和发展中国家经济实力迅速崛起,参与全球经济治理的意愿和能力逐步加强;另一方面,西方发达大国仍对全球经济治理机制保持着主导地位,世界经济秩序的不合理性尚未根本改变。世界经济中的南北发展严重失衡依然存在,建立公正合理的国际经济新秩序,仍然是长期曲折的发展进程。尽管如此,发达国家与发展中国家合作、共同参与世界经济治理的态势正在形成,全球经济治理机制正在出现有利于新兴经济体的积极变化。

   尽管全球经济治理的重点对象正在向西方发达经济体转移,但这一过程将长期而艰难。作为既得利益者的欧美发达国家不会轻易让出手中的主导权,势必会想方设法拖延改革进程,或者设定改革底线。而新兴大国则试图借助全球治理机制的构建,改革现存国际经济组织,扩大其代表性和发言权。西方大国对“现存国际制度的改革”只是停留在表面和局部的领域,并非要进行实质性的、系统性的变革,这突出表现在保持甚至扩大“领导权”的努力上。最近几年,美欧几经努力,保持了对国际货币基金组织和世界银行的领导权,但又不得不在基金配额和领导职务人选上对新兴大国稍作让步,反映了全球经济治理机制的领导权已难保持“一统天下”。至于规则的改造和创新,西方更是拖延和抵制,试图将“西方治理”的核心内涵保持在“全球治理”的外壳之中。可见,全球经济治理机制的转型刚刚处于起步线上,在领导权和创制权两个方面受到西方大国的有力阻碍。

   近年来的研究成果表明,全球经济治理机制的发展趋势正在从短期危机应急机制转向长效经济治理机制;从各国对外经济关系调节转向各国宏观经济政策协调;从目标共识的协商机制转向约束性的规制机制。这种转变在国际贸易、国际金融、国际投资等领域较早出现雏形,它们来源于发达国家在20世纪80年代就通过的OECD、广场协议、G7等机制形成的一整套制度。在西方经济治理机制的基础上,国际金融危机后逐渐形成一批发达经济体和新兴经济体共同创制的新机制、新范式,如促进世界经济“强劲、可持续、平衡增长”的框架目标,保证国内宏观经济增长的“数量化规则”,防止国际经济失衡的一揽子“参考性指南”等。这些新机制逐渐同“西方主导的全球治理”拉开距离,同“西方自由市场秩序”产生差别,其方向是从“西方治理”转变为“全球治理”。

   新兴国家在崛起之初就不得不接受全球经济治理机制,这无疑是沉重的压力和严峻的挑战,但也不失为战略机遇。全球经济治理的重心随着市场重心的转移,正向新兴经济体倾斜,在全球经济治理领域,新兴经济体与发达经济体在地位和能力之间的距离正不断缩短。这种转变不仅有利于降低新兴经济体融入世界经济体系的成本,而且可能降低由于新兴经济崛起而加剧世界经济失衡的风险。尽管全球经济治理变革是发达经济与新兴经济共同参与和推动的,但是就调整利益结构的动力和方向而言,金砖国家越来越成为这个变革的主动推动者。

   全球经济治理既是一种利益交换和平衡,更是人类共同安全和共同发展的需要;既是对全球市场机制的深刻变革,又是对世界政治格局的重构。换言之,这实质上是对新大陆发现以来所形成的西方主导的世界秩序变革,一场通过和平与发展的方式、渐进式展开的、前所未有的变革。正因为如此,西方发达经济体尽可能地推迟这场变革的到来,或者尽量降低已经发生的变革力度。同时,西方并不是简单的守成者,它们也在试图通过新机制构建,将其市场利益和战略目标渗透其中。而新兴经济体也不是一味地追求变革,它们也需要保持全球经济治理机制的相对稳定性,以此维系世界经济环境的相对稳定。这种保守与变革并存的两重性,使全球经济治理变革呈现出复杂性、多样性和长期性。

   世界经济治理机制进入了新的变革期即全球治理转型的关键时期,这个转型是旧的西方治理向新的西方(发达经济体)与非西方(新兴经济体)共同治理的转变。把握这个历史性机遇的特点,有利于增强金砖国家的整体崛起,成为全球经济治理机制变革的重要推动力。

   二、全球经济治理机制变革的新特点

   1.宏观经济政策的国际协调机制停滞不前

   2008年金融危机爆发,20国集团首次聚会的主要使命就是在发达经济体和新兴经济体之间形成一个全球经济的宏观政策协调机制。当时,美国、欧盟、日本和以中国为代表的新兴经济体一起,共同刺激经济复苏,防止出现类似20世纪30年代的大萧条。不可否认,这次全球宏观经济政策协调产生了一定成效。但是5年时间过去了,全球在治理机制这一领域内几乎没有进展。其主要原因是发达国家缺乏这方面的变革动力。由于西方主要经济体仍处于低迷状态,全球经济连续减速,国际宏观经济政策协调的难度大大增强。

   西方经济本身成为“宏观经济协调机制”的治理对象。在2012年IMF年会上,国际货币基金组织指出,世界经济整体减速,存在重大的“不确定性”和“下行风险”。欧元区债务危机长期化和美国“财政悬崖”问题,是世界经济前景的主要不确定因素。由于这两个主要发达经济体的宏观调控失灵,全球经济的宏观协调机制陷于无效状态。发达经济体力图通过宽松货币政策转嫁危机,使新兴经济体面临热钱流入、通货膨胀和资产缩水的威胁。

   发达经济体内部、发达经济体与新兴经济体之间、援助国与低收入国家之间的宏观经济政策目标充满矛盾:是确保增长优先,还是以财政整顿为重点;通缩的风险大,还是通胀对未来经济更有害;是接受或增加外来援助以度难关,还是抵制或减少财政援助以图自保?这些宏观政策目标的分歧,严重削弱了全球宏观调控机制的变革动力和各国宏观政策工具的有效性。

   发达经济体利用全球宏观政策协调机制缺失,力图转嫁经济衰退的破坏性因素。2012年10月,就在IMF年会召开前后,欧美日等央行纷纷推出新一轮大规模货币宽松措施,给新兴经济体和发展中国家带来很大的通胀压力。2010年,美国的第二轮量化宽松货币政策(QE2)曾经催生全球大宗商品市场泡沫,导致世界市场的粮食价格和石油价格骤然上升。这一轮量化宽松政策虽然没有立即导致价格暴涨,但是只要西方经济稍有复苏,通胀的潜在危险就会转化为现实危险。目前国际货币基金组织、世界银行、世贸组织等国际经济组织都不具备控制大宗商品价格的稳定机制。G20的经济总量约占世界85%,又是大宗商品的主要消费国和供应国,应当能够比联合国系统更加有效管制大宗商品价格。最近几年的G20议程均涵盖全球大宗商品价格问题,并就形成IOSCO、改进大宗商品衍生品市场监管达成共识。今后宏观经济协调和大宗商品价格监管将相辅相成,成为G20协调机制的两大领域。

   2.IMF配额改革步履维艰

   构建全球经济治理体系的核心,就是改革以美元为主要储备货币的国际货币体系。美元既是国家货币、又是国际货币的双重功能是国际金融体系失衡的重要原因。这突出表现为美国在这个体系中的权利和义务不对等。它作为主要储备货币的发行国,却根据本国经济的宏观需要调节货币发行量;美国的金融机构利用国际货币体系的缺陷和美元特权,在全球金融市场中投机获利;维护美元地位,就是维护美国政府和美国大公司的垄断利益。

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