黄仁伟:全球经济治理机制变革与金砖国家崛起的新机遇

选择字号:   本文共阅读 598 次 更新时间:2013-10-09 20:23:59

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黄仁伟  
足见脱离东亚市场结构的实际去构建地区治理的美国模式是不现实的。对此,亚洲国家也开始清醒、务实地对待中美在地区治理中的竞合并存现象。

   7.全球气候治理陷入僵持状态

   气候问题是最近20年刚刚出现,特别是最近10年较快发展的全球治理领域,也是发达经济体与发展中经济体之间利益冲突较为突出的领域。金融危机以来,西方发达国家在气候治理领域的原有承诺上不断倒退,并反过来对新兴大国施加更大压力,要求发展中国家承担更大的二氧化碳减排义务。由此,发达经济与发展中经济在气候和减排问题上的斗争趋于复杂化。

   这种分歧和斗争在2012年更充分地展开,集中体现在6月20~22日里约热内卢举行的联合国可持续发展大会和11月26日在多哈举行的《联合国气候变化框架公约》第八次缔约方大会上。里约峰会是自1992年联合国环境与发展大会和2002年可持续发展世界首脑会议后,在可持续发展领域又一次规模大、级别高的国际会议。与前两次峰会相比,新兴大国围绕“可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济”和“促进可持续发展的机制框架”两大议题,要求西方大国兑现其政治承诺,与南方国家合作,共同应对可持续发展的新问题、新挑战。

   全球气候治理集环境、科技、政治、经济问题于一身,成为各方经济利益及发展空间的角力焦点。《京都议定书》是全球气候治理最重要的基础性成果,到2012年其第一期承诺予以结束。本届多哈会议将要启动第二期《京都议定书》,即新一轮全球气候治理谈判,由此将引起发达经济与发展中经济,以及两大集团内部错综复杂的利益组合。其中,欧盟集团主张在2015年前建立一个涵盖全球主要经济体并具有法律效力的新减排协议;以美国为首的“伞形集团”主张以发展中国家参与减排为前提条件的中期减排目标;包括中国和77国集团的发展中国家阵营则强调发达国家对气候变化的历史责任,主张发展中国家的自愿减排行动。值得注意的是,以金砖国家为主的“基础四国”表现出比发达国家更加积极的姿态,中国带头提出到2020年开始实行有条件的碳排放总量下降,成为新兴大国中低碳减排的先驱者。从总体上看,全球气候治理领域也呈现出“东升西降”的趋势,新兴国家所承担的义务逐渐增加,发达国家所提供的公共品逐渐减少。至少在可预见的未来,西方国家承受着主权债务的巨大负担而难以兑现《京都议定书》。发达国家对新兴大国所施加的减排压力,只是作为减轻自己应负责任的借口,这反而给新兴大国带来了调整结构和选择路径的时间和空间,使新兴国家可以利用发达国家的困境,获得策略的灵活性,在与发达国家的竞争与合作中达成妥协与突破,为发展中国家争取更大的发展空间和全球气候治理的创制权。

   三、金砖国家参与全球经济治理的历史新机遇

   全球治理体系的转型特征之一就是治理主体和治理对象的转移。西方传统大国在全球治理中越来越陷于被动,新兴大国则越来越趋于主动,全球治理越来越不等同于“西方治理”。从长远看,新兴经济体成为全球治理的主体之一是可以预见的事实。而从近期看,如何防止西方经济将其市场风险和不确定性向发展中经济转移,则是新兴经济体的紧迫需要。

   新兴经济体参与全球经济治理主要体现为金砖国家参与其中的广度和深度。金砖国家集团(BRICS)本身就是2008年全球金融危机背景下应运而生的产物,推动国际金融改革和完善国际金融治理就成新兴国家参与全球经济治理的核心任务。2010年以来,金砖国家努力减少美元依赖,推动国际货币体系多元化,进行了一系列集体协调行动,包括倡议多元化国际货币体系、强化区域货币合作、推进货币互换和本币贸易结算、特别提款权地位提升、共同开发银行计划等等。尽管这些行动计划还有待于更加深化,更加具体机制化,但是它们确确实实反映了金砖国家对于改革国际金融货币体系的主动性,与发达经济的消极被动形成鲜明对比。同时,这些改革设想和行动计划,既和原有的国际货币体系改革结合,又有金砖国家集团内部的合作机制构建,表明新兴经济体参与全球经济治理具有很强的独特性和创新性。

   与全球金融治理相比,金砖国家参与全球贸易治理的主动性更为明显。这不仅是由新兴经济体目前所处的发展阶段所决定,同时也是由发达经济体在贸易领域的保护主义倒退更为明显所决定。其中,美国从多哈回合的领导者蜕变为贸易自由化的抵制者,这更迫使新兴经济体同发达经济体在多边贸易谈判中展开尖锐斗争。不过新兴经济体坚持贸易自由化的目标,也得到德国、日本、澳大利亚等部分发达国家的呼应,说明新兴经济体同部分发达经济体在全球贸易治理领域存在着共同利益。美国的贸易保护主义正在成为全球治理领域的单边主义,它与安全领域的单边主义本质一致,就是维护美国的霸权利益。既然美国的军事单边主义已经受到重挫,那么它的经济单边主义也不可能大行其道。

   金砖国家参与全球经济治理的更重要趋势,就是在改革旧治理机制的同时,构建新的治理机制。2012年G20洛斯卡沃斯峰会上,金砖国家共同提出对国际货币基金组织(IMF)的增资规模,其中中国增资430亿美元,俄罗斯、印度、巴西分别增资100亿美元,南非增资20亿美元。相对应的是,美国在这次增资中没有提供1美元的投入。这是金砖国家整体实力上升的有力证明,也是美国提供全球治理公共品能力下降的证明。实际上,这次IMF增资的间接目的是为了对欧盟债务危机提供必要的支持,这不仅符合欧盟的利益,而且对美国在欧洲的利益也是重要的保证。即使如此,发达经济体仍然对新兴经济体的积极参与持怀疑和否定的态度。相对西方C7的止步不前而言,金砖国家在未来的发展潜力显然要大得多,因而在全球治理领域的发展空间也必然大得多。

   当然,金砖国家在全球治理领域的话语权增强将是一个长期的过程。金砖国家的话语权不仅体现在IMF份额和投票权上,更体现在综合国力和软实力上。金砖国家的话语权可以通过新增特别提款权、新增缴纳资金、新兴国家整体协同,以及全球治理机制创新等方面实现。这种创新的战略目标就是构建一个取代美元体系的超主权储备货币体系,以避免美国利用美元的国际储备货币和计价基准货币的地位来谋取其本国利益的最大弊端。目前建立这种超主权货币体系构想的难度极大,必然遇到美国的全力抵制。作为过渡性的妥协方式,短期内较为现实的选择就是在加强特别提款权(SDR)的同时,推动储备货币的多元化,以防止美元无限制量化宽松导致汇率剧烈波动,造成世界经济严重失衡的巨大冲击。正如IMF总裁拉加德所指出的,随着新兴经济体实力的继续增强,IMF不断需要新的改革。

   即使这个过渡性的调整,也不可能没有金砖国家的参与。因为,多元化的储备货币体系需要强劲升值的新兴经济体货币参与,以此对冲不断贬值的传统发达经济体货币,才能达到世界经济的稳定平衡。随着新的平衡建立,金砖国家的全球治理话语权也会相对提升。

   金砖国家参与全球经济治理的另一个重要路径,就是构建以新兴经济体为主体的国际经济治理合作机制。这类合作机制的蓝图已经开始设计,部分机构已经开始操作。2011年金砖国家戛纳峰会上,中方提出了加强金砖国家财金领域合作的倡议,得到其他各国领导人积极支持。2012年的金砖峰会又在上述共识方面取得重要进展,各成员国承诺加强国际经济金融领域的合作,探讨建立金砖国家开发银行,发表金砖国家联合经济研究报告和统计手册,签署金砖国家金融合作协议,举办金砖国家经贸部长会议、财长和央行行长会议和金融论坛、工商论坛等配套活动。尽管金砖国家之间也存在着利益差异甚至竞争,但是它们在构建国际治理合作机制方面的一致性和紧迫性,远远超出了发达经济体对全球治理机制的改革诉求。

   2012年3月金砖国家新德里峰会,标志着金砖国家的全球金融治理合作进入务实阶段。本次峰会提议,IMF将国际金融监督范围扩大到汇率、财政、货币、金融政策、结构改革和金融评级等领域,以提高监督的公平性和有效性。金砖国家在运用本币信贷工具进行贸易结算方面达成多项协议,中国国家开发银行、巴西开发银行、俄罗斯开发与对外经济活动银行、印度进出口银行、南非南部非洲开发银行5家成员行,将稳步扩大本币结算和贷款业务规模,服务于金砖国家间贸易和投资便利化。同时,在此基础上酝酿成立新的金砖国家开发银行,利用五国的金融资本为金砖国家和其他发展中国家的基础设施、医疗卫生建设筹集资金。各成员行还共同签署了《金砖国家银行合作机制多边本币授信总协议》与《多边信用证保兑服务协议》,以多边促双边,切实推动金砖国家在各自境内以各国官方货币进行的商品、服务和投资活动。

   除了金砖国家银行合作机制这项最重要的成果以外,金砖国家还达成了其他一系列突破。其中包括“金砖国家交易所联盟”,它作为金砖国家的主要证券交易所,将向投资人提供以本国货币标价的交易所指数跟踪型衍生产品交易选择。这将使金砖国家的投资人能相互投资于各自的发展,扩大各交易所的投资品种,提高流动性,同时通过市场机制加深金融一体化。鉴于世界银行长期操纵在美国人之手,发展中国家迫切希望建立一个不被西方国家控制的发展银行。为此,印度关于建立“金砖银行”或“南南银行”的提议,得到金砖国家的支持,各国将成立一个共同的研究小组,以探索这个多边银行的可操作性。金砖国家的这个动向对世界银行构成了改革的压力。2012年新上任的世行行长金墉表示,他要将世界银行打造成“课题解决型银行”,探索各种有效的支援发展模式。

   金砖国家新德里会议最后发表的《德里宣言》和17条行动计划是新兴大国推动全球治理改革的里程碑文件,覆盖了金融、贸易、农业、科技、卫生等各领域,成为金砖国家进一步开展全球合作的重要起点。经过这次峰会的协调,金砖国家在2012年6月G20墨西哥峰会和9月联大的配合协同明显见效。这就开创了新兴大国战略协调机制的基础。由此,金砖五国和西方七国分别举行“G20大峰会前小峰会”的惯例,将面对全球治理的重大议题预先协调立场,G20就可能成为发达经济和新兴经济体共同的全球治理平台。

   尽管如此,金砖国家作为一个整体集团参与全球治理仍有诸多不足。金砖国家大多处于经济转型阶段,各自内部的市场风险和利益差异使它们难以形成完整的全球治理共识,也难以承受刚性的全球治理机制和规则。即使是建立像金砖国家银行这样的多边机构,目前也缺乏较为坚固的金融合作基础。因此,金砖国家要形成全球治理的整体能力尚需时间。

目前应当重点解决几个环节:一是金砖国家之间应加深经济相互依存关系,扩大金砖国家内部的相互贸易和投资,使它们接近甚至超过同发达经济体的贸易量和投资量。到2030年,金砖国家可能与G7的经济总量相当,它们内部经济往来的紧密度也应达到相应高度。这样才能改变金砖国家之间经济一体化不足的现象,在全球治理中才有可能达成较高度的共识。二是在国际货币体系和金融体系改革进程中强化磋商和政策协调机制,对西方大国可能推行的无限制量化宽松政策保持整体压力。金砖国家抵制西方大国滥用货币政策工具的过程,就是新兴经济体取得国际货币体系和金融体系话语权的过程,同时也是加速金砖国家金融货币合作机制的一体化进程。三是建设金砖国家和发展中经济的全球治理机制,补充由于发达经济在全球治理中停滞倒退而形成的真空。金砖国家可以从基础设施网络和社会治理领域展开双边或多边合作入手,从区域治理和领域治理展开,逐步增加全球治理的经验和制度设计能力,积累公共品资源,在一定条件下就可能转化为全球治理机制的实质性改变。四是建立金砖国家常设机构,如秘书处和部长级会议等。秘书处应当设在提供公共品能力较强的国家,部长级会议则实行年度轮值国体制。这个常设体制的建立,可以弥补金砖国家目前市场依存度和机制一体化较低的缺陷,大幅提升其整体参与全球治理的能力,使金砖国家峰会从一个年度论坛,转型为具有实质性治理机制的全球性国际组织。(点击此处阅读下一页)

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