贺军:中国农村建设中的环境污染问题及对策

选择字号:   本文共阅读 791 次 更新时间:2013-10-07 19:16:59

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贺军  
但是,大多数乡镇企业由于经营规模小、布局分散,生产经营粗放、缺乏污染治理设施,成为农村环境污染的主要来源之一。2006年全国乡镇地区工业污染普查显示,乡镇地区工业废水、废气和固废排放量所占比例分别达到22%、24.9%和39.4%(熊跃辉等,2010)。

   农村城镇化引起的人口聚集导致生活垃圾堆积污染:1980-2009年,我国乡镇企业吸纳的农村劳动力由3000万增长到15588万人(中国乡镇企业年鉴编委会,2005;中国经济网,2010)。人口的快速聚集同时也导致了生活垃圾快速堆积和生活污水的大量排放,其污染度远远超出了农村生态系统原有的环境自净能力,而由于绝大部分乡镇由于处污设备和运转成本费用高昂,或者缺乏必要的污染处理措施,从而成为农村环境污染另一主要污染源。

   3、农村养殖业的快速集中发展

   随着人民经济生活水平的提高,对肉、奶、蛋等动物食品供应的需求不断增加,加之政府对草地保护而实行的禁牧、限牧政策,使得农村畜禽养殖业向规模化和集中化快速发展,养殖废弃物也随之大幅增加。但由于我国畜禽养殖污染防治工作相对滞后,造成了畜禽养殖污染日趋严重(杨飞等,2013)。有数据表明,2010年全国畜禽养殖业的化学需氧量、氨氮排放量分别达到1184万吨、65万吨,分别占全国排放总量的45%、25%,分别占农业源排放量的95%、79%,规模化畜禽养殖污染已经成为最主要的农业污染源(《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》,2012)。2013年3月,在上海黄埔江发现了严重的死猪事件,上海方面打捞的死猪数量超过了13000头。据调查,这些死猪来自上游的浙江嘉兴地区,当地大量的死猪被抛弃到黄埔江中,成为国内重大的跨区域养殖污染事件。

   4、农业生产中化肥和农药的滥用

   截至2012年,在耕地面积受到不断威胁的情况下,我国粮食产量仍然实现了的9年连增,化肥和农药在其中扮演了减轻人力投入和促进增产的作用,但这也造成了我国化肥、农药用量长年快速增加,成为世界上化肥、农药使用量最大的国家。然而,目前我国化肥和农药的平均利用效率极低,约65%都最终作为污染物排入在环境中。另外近半数的农民缺乏正确施用化肥农药的知识经验,造成约1/3多的农村对之过量施用(唐丽霞和左停,2008),从而造成了大面积严重的土壤污染、地表水富营养化和地下水污染。根据2012年中国统计年鉴数据显示,2011年我国化肥单位面积平均使用量超过国际发达国家化肥使用安全上限的2倍之多,除了西藏、青海、甘肃、黑龙江和贵州5地区外,其余地区全部超过发达国家安全上限(225公斤/公顷)(图4)。我国单位面积化学农药的平均用量比世界发达国家高2.5~5倍,每年遭受残留农药污染的作物面积超过10亿亩(张为农,2011)。

   同时,部分地区的农作物秸秆焚烧、生态旅游资源的过度开发、山林、矿产资源的过度开发和利用等,造成生态系统恢复能力下降,植被减少,对污染物的自净能力下降,环境污染加重。

   5、农民环境保护意识淡薄,并且环保维权困难

   由于广大农民文化素质水平较低和经济条件相对较差,同时由于环境保护存在公共性质和环境污染具有潜伏隐蔽性,当没有看到环境污染会严重威胁到自身时,多数农民不能抑制发展经济和增加经济收入的冲动,会把增加个人收入排在第一位。另一方面,环境污染的复杂性、累积性又使受害农民环保维权困难,得到的污染赔偿效果甚微,并且由于污染成本较小,反而间接助长了污染者的环境污染行为。

   6、农村环境保护法律不健全,缺乏完整有效的污染监管体系

   农村环境保护治理法律法规不健全、治理机制不完善、管理体制不顺畅是我国农村环境污染长期难以解决的根本原因。具体表现在:(1)农村环境保护法律法规不完善,缺乏专门针对农村的、实际可操作性强的环境保护法规;(2)我国现有环保行政区划设置难以解决跨区域性的农村污染问题;(3)县级以下农村环境保护机构设置薄弱,缺乏专职环保工作人员;(4)没有有效的农村环境监督管理体系,缺乏有效的监管机构和公众参与机制;(5)环保基础设施建设和运行维护资金投入严重不足,缺乏获取环保资金的有效机制;(6)地方政府财政困难,无力完成环境保护和污染治理项目资金配套任务,使得多数农村许多环保工程流于形式。

   五、农村环境污染问题的解决途径

   解决农村环境污染问题是一个大课题。尤其是在城镇化和工业化快速发展的过程中,农村环境问题正日趋严重。针对农村环境污染的原因和特点,需要从完善法律法规、建立监管机制、转变经济增长模式、提升农业生产技术、加大农村环境投入和提高农民环保意识等多个方面的协同开展,才能实现我国农村污染的有效监管和综合治理。

   1、建立和完善农村环境污染防治监管的法律法规体系

   重视农村生态系统的整体性与环境问题的特殊性,制定完善的约束性法规政策,加强执法力度。首先,在国家层面需要制定环境基本法,使生态文明成为立法的指导思想,增加自然生态保护方面的内容,弥补现行环境保护法对自然资源保护的失衡。同时,打破过去在环境保护与治理上“重城市,轻农村”的二元化做法,提升农村在环境基本法中的地位。

   其次,系统分析和综合各相关行业部门法规对农村环境管理的具体要求和规定,制定更适合于农村环境现状及发展的法律规范,建立和完善农村环境污染的防治与赔偿机制,提高政策的时效性和可操作性。

   第三,加强地方环保立法,因地制宜,在地方层面上可制定专门性的农村环境保护地方性条例,满足本区域农村环境污染防治的现实需求。

   第四,强化农村环境污染的监管和执法力度,通过法律手段和各种经济手段等增强乡镇企业的环保责任感,大幅提高污染者的排污违法成本,从源头控制环境污染。

   2、建立政府主导、各方参与的环境保护与污染防治管理监督机制

   环境保护和污染治理是一种公共产品,决定了必须在政府的主导下,社会各界的参与下才能够有效完成。事实上,中国农村污染已经避免走“先污染、后治理”的发展道路。

   在我们看来,政府在农村环境污染治理中应该是主导性的角色,从宏观上进行掌控全局,制定农村环境保护和污染治理的政策和法律体系。为了强化政府对农村环境污染问题的重视,应该改革地方政府考核机制,对农村环境污染治理和生态保护重点地区的干部考核,应主要以环境保护、污染治理、生态产品供给为首要任务,将生态功能的“保值增值”作为政绩考核的主要内容之一;落实生态功能区生态环境保护目标责任制,用科学量化的指标进行考核。

   应该建立多部门联动的环保污染监管与治理协调机构,明确地区农村环境监管和治理目标,有效解决地区性和跨区域性环境污染问题。考虑到农村污染的特点,尤其要加强县级以下环保机构建设,以县级环保局为主导,在各乡镇和村分别设置环保所和环保点,农民普遍参与监督和建设,构建“户级、组级、村级、镇级、县级”的“五级联动”农村生态环境保护管理体系,提高农民加强环境保护和污染治理的参与意识(张谋贵,2013)。

   强调政府作用的同时,也要注意调动发挥市场机制的支持作用,推行环境污染治理的市场化,并充分利用社会资本和发挥民间环保组织在环境保护和污染治理中的参与和监督作用。

   3、加强工业型污染源的监管,提高乡镇企业市场准入的环保标准

   由于急待获得经济快速发展的农村地区的环保政策、标准和规章制度较城市宽松,导致农村地区近年来成为高污染企业转移的目标区域,突发性污染事件时有发生,必须对这类农村污染源加强监管。

   根据地区环境保护目标,提高乡镇企业市场准入的环保标准。对于拟进入的企业,必须按照相关政策和环境影响评价的结果确定其是否准入,严格控制污染企业从城市向农村转移。对于已经存在的生产企业,需定期核查其排放物是否达到排放标准,以及环保设备是否正常运行,并参照相关法律法规对违反者严格处罚。

   大力推进相关企业的产业技术升级,提升企业的生产工艺和排放标准,减少污染物的排放,并对于成效突出者给予奖励和支持。实行城乡一体化污染管理体系,严格控制城市无力处理的污染物向城乡结合部或附近农村的无序倾倒和排放。

   4、促进农业生产方式转型,大力发展生态农业和循环经济

   传统粗放型农业生产方式,不仅造成了资源的浪费,同时还带来了环境污染等一系列问题。要从根本上治理农村环境污染问题,还是要从改变农村经济发展方式着手。应该以循环经济理念为指导,按照高产、高效、优质、生态、安全的要求,调整优化产业结构,发展特色农业、绿色农业和生态农业。同时,加大对农业生产的科技研发与推广,加强对低毒或低残留农药的研究,促进高功能、无污染、易降解农膜的研发与推广应用。倡导使用有机肥或以有机为主体的复混肥,促进机械化秸秆还田技术、固化气化发电技术的应用。依据对农业面源污染治理的源头减量、过程阻断、养分再利用和生态修复“4R”原则(杨林章等,2013),引导广大农民科学种植、合理养殖,保护环境,减少污染。

   5、加大农村环境污染的治理投入,实现科技治污和生态治污

   农村环境污染问题的综合治理面临着污染来源复杂、污染物类型多样,并且污染物具有累积性与迁移扩散性等特点,客观上要求需要加大对农村环境污染治理的经费、人员和科技投入,通过科技治污和生态治污实现农村污染环境的综合改善。

   (1)加大政府对农村环境保护和治理基础设施建设及其运行维护费用的投入,建立中央财政为主、地方财政为辅,政府为主、社会参与为辅,政府、社会、市场相结合的农村环境保护与污染治理专项资金,实行专款专用。

   (2)依据全国生态区划成果和农村污染物空间分布特征,加大农村环境污染的科技投入,开展不同地区污染物来源、类型和迁移扩散规律的科学研究,并提出具有针对性的污染治理技术体系与环境保护目标。

   (3)建立农村环境污染的综合评价体系、技术方案和量化标准,为相关法律法规的建立和完善提供科学依据。

   (4)加强农村环境污染研究的科学投入,提高我国基层农村的环境污染监测能力。

   (5)运用多种技术,开展农村污染物的综合处理。例如,农产品养殖和农村生活污染物:可采用生物发酵技术,生产生物沼气,沼渣可用于生产有机肥。农林废弃物污染物:可采用生物发酵技术,生产生物质能,如乙醇和沼气等。也可采用集中焚烧的方法,用于生物质发电。农业种植污染物:结合病虫害的生物防治技术,在降低使用量和提高利用效率的基础上,应用生物修复技术开展农田土壤的修复与净化。工矿业重金属污染:应用生物修复技术,如重金属富集植物,吸收富集土壤和水体中的重金属,以净化受污染的土壤和水体。

   6、加强农民环境保护和污染治理的参与意识

   做为农村环境建设和保护的主体,农民一方面需要提高自身的环境保护意识,转变不利于环境保护的生产作业方式,另一方面,需要充分认识自身在农村环境中的主体作用,积极参与农村环境的建设和保护。

   政府应当通过加大农村文化教育投入,提高农民整体思想文化素质,增强其辨别是非能力和接受先进的农业生产科学技术知识,减少农业生产中的污染物排放。加大对环境污染治理的宣传力度,通过各种电视、网络、科普活动等各种浅显易懂的形式,将国家的关于环境污染的法律法规、排污标准、治理办法等文件向农民宣传,大力普及环境法律常识。调动农民的主观积极性,增强自身保护农村环境的责任感和紧迫感。

   (本文参考了中科院地理科学与资源研究所张彩霞博士向安邦提供的资料,在此表示感谢。)

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