胡鞍钢:中国集体领导制的运作方式

选择字号:   本文共阅读 1236 次 更新时间:2013-09-27 14:59:33

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   从1949年10月中华人民共和国成立以来,中国共产党作为世界最大的执政党创新了世界独一无二的中国特色的“集体领导制”。不过这一制度的产生、形成、发展和完善也不是一帆风顺的,而是经历了一个典型的长期的制度创新、制度学习、制度变迁的“试错”过程:先是在长达28年的新民主主义革命中打下基础,后是在新中国60多年的建设实践,尤其是近30余年的改革开放实践中不断巩固和完善。

   中国特色的“集体领导制”是指由多人组成的中央政治局常委会及其集体领导机制——由“领导集体”掌握国家权力,对党和国家的事务进行“集体领导”。中央政治局常委又分别代表党和国家的不同领导机构,形成了分工合作与协调合力的“集体领导制”。因此,这一制度的最重要特征就是“集体”:是“集体成员”,而不是“个人”(如总统);是“多个机构”,而不是“一个机构”;是“集体智慧”,而不是“个人智慧”;是“集体决策”,而不是“个人决策”。

   中共中央政治局常委会,政治创意和制度创新都源于毛泽东。1956年,中共八大通过《中国共产党章程》,毛泽东在考虑中央领导机构设置方案时,提出增设中央政治局常务委员会,并提议由党中央主席、副主席和中央书记处总书记一起组成该委员会,作为中央领导集体的核心……中国“集体领导制”发源于毛泽东,恢复重建于邓小平,逐渐成形于江泽民,不断完善于胡锦涛。

   此制度体现在五大机制:集体分工协作机制、集体交接班机制、集体学习机制、集体调研机制和集体决策机制。

   这个机制不是一般意义上的创新,而是具有深刻意义的制度创新和治道变革,它比个人总统制具有明显的信息优势和决策优势,大大超越了几百年来美国等政治制度的“一党控制”、“两党分治”、“三权分立”、“总统(个人负责)制”的实践与理论,彰显了中国共产党人极大的政治智慧和中华民族深厚的文化底蕴。

   中国共产党及其国家机构实行民主集中制,这是中国特色的“集体领导制”的根本特征,它非常适合于中国的基本国情和文化背景,极其适宜于中国的发展阶段和社会条件,十分适应于来自国内外各方面的考验和挑战,也特别有利于中国创造发展奇迹、治理奇迹。当然这一制度需要不断改进,不断完善,不断进步。

   如何分工协作

   集体分工协作机制,是指中央政治局常委会成员从党总揽全局、协调各方的领导核心作用出发,既分别代表不同机构、分管不同工作,同时又协调合力进行重大决策的运行机制。

   例如,第十六届、十七届中央政治局九名常委分别代表了党、政府(国务院)、全国人大和全国政协四大班子(各自全面负责该机构工作,党的总书记同时担任国家主席,对外代表国家),同时分管党的组织建设、宣传文化、纪检监察(作为中共中央纪律检查委员会书记)和政法(作为中共中央政法委员会书记)四大方面工作,在应对国际金融危机、编制“十二五”规划(2011—2015)、处置严重自然灾害等重大问题时又会共享决策信息、交换政策思路、协调决策意见,最终形成较低水平信息不对称性下的、科学性和正确性得到高度保障的、对外高度统一的中共中央重大决策。

   还以第十六届、十七届中共中央政治局常委会为例,九位常委之间的沟通、协商、协作关系主要体现在如下几个方面:

   一是各常委个人之间的协作关系,通常由个人之间交流协商来实现。

   二是各常委所代表的机构之间的协作关系,由各机构党组向中央(中央政治局常委会)提交报告,研究重大决策。

   三是各机构的智库为形成全面、综合的战略决策信息、知识和建议的党中央“大脑”提供了基础。决策来源于信息,正确的决策来源于正确的信息、真实的信息、比较全面的信息和及时的信息。这就需要“兼听则明”。

   四是各机构决定重大问题时,加强与其他机构的信息沟通、信息分享。各机构都具有两种主要协调职能:一是机构内部协调职能,主要是降低内部信息不对称性和交流成本以及协调成本;二是就相关事务与其他机构外部协调职能,主要是降低外部信息不对称性和交流成本以及协调成本,因此就需要主动与其他机构建立信息通道、信息桥梁。各机构在内部讨论重大问题时,都会邀请其他机构相关负责人列席参加。可以说,这是中国各权力机构的一大特色,不会像美国行政、立法、司法机构泾渭分明,又“老死不相往来”,使奥巴马总统想做“好事”(如实行“医改”),而国会却让他做不了。

   五是各机构也有相互监督职能。例如全国人大对国务院的监督,根据宪法的有关规定:国务院是最高国家行政机关,是全国人大的执行机关,对全国人大负责并报告工作,受它监督。

   如何集体交接班

   中央政治局常委会是中国共产党集体领导的核心。常委会成员的产生机制是什么?经历过什么样的政治台阶?他们有什么样的政治经历、政治背景、政治领导力?作为领导人新老交替的政治过程,是如何制度化、规范化、程序化的?作为本届领导集体,如何考察、选择下一届领导集体或集体接班人?这的确是一个信息问题,即存在信息的不对称性、信息的不确定性和信息的不完全性,也是一个实际操作问题,也就是采取什么样的方式考察集体接班人、选择集体接班人。

   中共十七届四中全会(2009年9月)的决定提出,要“优化领导班子配备,形成班子成员年龄、经历、专长、性格互补的合理结构,增强班子整体功能和合力”。在领导人治党治国治军能力逐步形成的过程中,我们最为关注的是其锻炼与成长的经历。

   中国共产党新一届中央集体领导人或集体接班人的产生,既不是西方国家产生国家元首时像“空降兵”一样通过竞选一举上台,也不是像“文化大革命”(1966—1976)中的政治新星王洪文那样搞“火箭式”上台,而是典型的“台阶式”,至少要跨越两个重要的政治台阶,才能成为中央领导集体成员。通过研究我们发现:省区市党委书记成为中央领导人的重要来源。因为主政地方是领导人学习国家治理最好的学校,也是识别与选择国家领导人的最好考试,当然它也就成为地方领导人到中央领导人岗位最重要的政治台阶。

   第一个台阶是担任党的省区市委书记,在治理国家前先接受治省的锻炼和考验。担任省区市党委书记就进入了学习国家治理之道的最好的学校。

   截至2012年底,世界上人口上亿的国家有11个,中国是世界上人口最多的国家。若以人口数达到6000万作为大国标准,那么中国至少有8个省的人口达到或几乎达到6000万。从地域、人口和经济规模看,中国的某些省和世界上的许多国家相当,治理这些省相当于治理一个国家。在这个最好的国家治理学校,担任省区市党委书记就积累和具备了长期的地方执政经验。这一台阶是他们成为中央领导人所需信息、知识、经验和能力的“加速积累期”。

   我们对第十五届、十六届和十七届中央政治局常委首次进入中央政治局常委会之前在省级主要负责人岗位上锻炼的情况作了统计,结果表明:曾经担任过省区市委书记的比例非常高。

   为什么在近几届中央政治局常委中担任省区市委书记的比例如此之高呢?这绝非是历史的巧合,这是中国政治发展的必然逻辑。中国政治家或领导人的产生是一个自然的历史形成过程,根本上不同于西方国家靠所谓“民主选举”产生的“空降兵”式的领导人,他们经过一个一个政治台阶,层层选拔,出类拔萃,政绩卓著,同时也经历了层层间接选举的法定程序,包括各级党的代表大会和人民代表大会的选举和决定。从政府层级来看,世界上只有中国才有五级政府,而美国只有三级政府。实际上,在中国能够到达省级主要负责人的岗位,一般情况下,比当上普通的大国总统所做出的努力还要大,从政的时间还要长,从政的经验还要丰富。可以认为,没有在省级工作的经验,没有在“国家治理学校”学习过的人,是很难有效治理世界上人口最多的国家的。

   对党的中央领导集体成员而言,省委主要负责人这一“政治台阶”是非常重要的,他们不仅通过省级工作直接获得了地方治理经验和历练,还通过参加历次党代会和中央全会间接获得了国家治理信息和知识。因为他们必须要全面了解和掌握中央的大政方针,结合本地区的实际情况创造性地开展工作。

   省区市委书记是极具挑战性与全面性的,必须独立地、自主地创新地方重大发展思路,把握地方重要发展政策,处理重大地方性问题,处置紧急性地方事件。他们既是地方事务的第一责任人,也是中央大政方针落实的第一责任人。这一平台就为他们提供了丰富的政治阅历、政治知识和政治经验,也是培养中国政治家最重要的“大学校”。除了外交与国防事务之外,他们的政治能力都可以和世界各国政治领导人相竞争,甚至更具竞争力。这也解释了为什么近几届中共中央政治局常委大多出身省区市委书记。非常重要的一点是,当他们成为中央领导集体成员时,能够有意识地克服来自中央机关的官僚主义,因为他们曾经常常是这种官僚主义的受害者,而且敢怒不敢言;也能够有意识地换位思考,尊重地方的创新精神,支持地方的创新探索,指导地方的创新实践。因此,这就有利于逐步形成相互尊重、相互了解、相互协商、激励相容的新型中央—地方关系。

   第二个台阶是担任党的领导集体成员的主要助手,也是“集体交接班”的过渡期。党的十一届五中全会决定重新设立中共中央书记处,这是邓小平等领导人实行集体交接班的战略设想和精心设计。这个台阶的主要锻炼岗位是中央政治局委员和候补委员、中央书记处书记和候补书记,作为中央政治局常委的主要助手。从统计数据看,近几届中共中央政治局常委进入当届常委会以前接受“第二台阶”锻炼的时长呈现出逐届提高的趋势,这反映了他们在中央工作的时间越来越长,实践经验和实践智慧越来越丰富。

   在十六届中央政治局九位常委中,进入本届中央政治局常委会前担任中央书记处书记及候补书记的时长平均为0.9届,担任中央政治局委员及候补委员的时长平均为1.4届。在十七届中央政治局九位常委中,进入本届中央政治局常委会前担任中央书记处书记及候补书记的时长平均为0.9届,担任中央政治局委员及候补委员的时长平均为1.7届,只有习近平、李克强进入常委会前没有担任过中央政治局(候补)委员及中央书记处(候补)书记,但是他们在十七届中央政治局常委会中担任主要助手,因而能为在十八届中央政治局常委会中承担更重要角色做好准备。

   在这一政治台阶上,他们已经进入中央书记处、中央政治局,成为中央政治局常委的主要助手,分管党政军某一方面的工作。即使那些仍担任省区市委书记的中央政治局委员,也有更多的机会了解和分享中央领导集体是如何作出重大决策的。这如同他们的“实习期”和“预备期”,全面接受治党治国理政之道之术的“强化训练”,为他们将来集体接班作各种政治准备。与此同时,中央政治局常委对他们还起到传帮带的指导作用,使他们尽快完成从地方负责人到中央领导人角色的转变;这一阶段还起着集体考察的作用,特别是政治考察,“包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性”,防止出现戈尔巴乔夫式的人物,为集体选择、集体交班、集体接班作政治准备。以上两方面的“政治台阶”都是未来绝大多数中国领导集体成员的必经的阶段、必需的历练,更是最好的检验。这两个阶段的政治准备本身就会降低信息不对称性、不完全性和不确定性,也会增加集体交接班的信息共享性,为顺利实现领导集体核心的新老交替奠定基础。

   通常情况下,只有走完之前两个政治台阶之后,才能正式进入中央政治局常委会,成为领导集体核心成员之一。

这表明,党的领导集体新老交替、交班接班,至少经历了两个台阶的考察、选择和实际锻炼,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:北京周报

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