阮兴文:权利正义论视角下土地财产权宪法条款之解构

选择字号:   本文共阅读 130 次 更新时间:2013-09-24 00:00:49

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阮兴文  

  

   内容提要: 权利正义论为分析我国土地财产权宪法条款提供了科学的方法论。我国现行土地财产权宪法条款存在国有土地所有权优位于集体土地所有权、城市化不向集体土地和农民开放、市场化不向集体建设用地和农民开放、土地财产权平等保护正义程序缺失等诸多严重正义性缺陷。以改革的精神,重构正义性土地财产权宪法条款,是促进我国宪政制度科学发展的必由之路。

   关键词: 权利正义论;土地财产权;平等权;新宪法条款

  

   一、权利正义论之方法论价值

  

   “正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。”“结构论”权利正义论主要代表人物约翰·罗尔斯在其《作为公平的正义》一书中提出“体制正义论”,主要包含“最大的均等自由原则”和“差别原则”两个基本原则,且前者优先于后者,即“(1)每一个人对于一种平等的基本自由之完全适当体制(scheme)都拥有相同的不可剥夺的权利,而这种体制与适于所有人的同样自由体制是相容的。(2)社会和经济的不平等应该满足两个条件:第一,它们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等的条件下对所有人开放;第二,它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益(差别原则)”[1]。

   “体制正义论”既注意到了体制正义在社会正义中的普遍方法论价值,同时又提出了实现前述正义进而实现社会正义的一系列基本原则。“宪法是一张写着人民权利的纸”[2]和确定一国基本社会政治经济文化制度的总章程,属于一国最重要的核心社会制度。我国宪法是依法治国、建设社会主义法治国家的根本纲领,是我国核心社会体制的制度化。由此推之,罗尔斯的“体制正义论”对其同样具有普遍的方法论价值。这为从权利正义论的视角,解构我国土地财产权宪法条款的正当性与合理性,进而解决国家与公民、政府与市场、公平与效率等社会问题提供了次优的方法论工具。

  

   二、土地财产权宪法条款的缺正义性分析

  

   我国现行《宪法》第10条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这就是我国土地财产权的宪法条款。

   (一)国有土地所有权优位于集体土地所有权

   根据《宪法》第10条规定,国有土地既可以存在且主要是存在于城市之中,当然也可以由法律直接规定存在于农村和城市郊区。也就是说,国有土地享有选择存在位置的优先权。在这里,关键的问题不在于国有土地是存在于城市之中,抑或是存在于农村或者城市郊区,而在于法律是如何规定,并以何种方式规定国有土地存在于农村和城市郊区。

   从现存法律制度考察,国有土地存在于农村和城市郊区不外乎两种方式:一种是历史形成的存在于农村和城市郊区的国有土地,如存在于农村地区的军事设施用地、国有大型项目用地和国有文物占地等。另一种是城市化扩张后以国有化征收方式实现的。然而后一种方式的完成是以城市化不向农村集体土地和农民开放为前提条件的。为了配合实现这一目的,《宪法》第10条第2款规定了征地的唯一目的:“公共利益”是含糊不清的,并通过制定土地管理法及实施条例等一系列法律法规和具体制度予以实现。

   据国土资源部统计,1987年至2001年间,全国非农建设占用耕地3300多万亩,其中近70%为政府征收所致。而根据《全国土地利用总体规划纲要》,2000年至2030年的30年间,耕地的占用量将超过5450万亩,失地农民届时将超过1亿人,其中一半以上的人将既失地又失业。[3]这种制度性优位表现出农村集体土地所有权向国有土地所有权单向性流转的显著特征。

   (二)城市化不向集体土地和农民开放

   《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。”该款规定无异于城市化的发展外延,就是集体土地被国有化征收的具体范围。换言之,农村集体的土地无权平等参与城市化发展进程,农民无权共享现代城市化发展带来的文明成果。概言之,城市化是不向农村集体土地和最不利的农民开放的。该款同时也排斥了乡村自主地进行城市化的任何可能性,使得民众只能在政府指定或者承认的国有土地上进行城市建设。[4]这即是说,如果某一农村没有得到政府的承认,或者如同城市规划法所讲的那样,不属于“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”,即便是该农村区域实现了人口与产业的聚集,实现了农业人口向非农业人口的转变,那么其依然属于农村。比如著名的“华西村”在2008年时,土地面积已经从原来的0.96平方公里扩大到35平方公里以上,人口由原来的1000多人增加到35000多人。拥有8大公司,有固定资产超过60亿元的华西集团,累计给中央和地方财政交纳的税收达8亿多人民币,[5]然而在法律上,却依然属于农村,而非城市。

   诚然,即使在“摊大饼”式城市化发展进程中出现的“城市包围农村”的“城中村”现象,也正在被以“城中村改造”的方式国有化征收着。虽然“城中村改造”在一定程度上能为被征收农民提供当时较合理的补偿交换条件,但当这一轮国有化征收改造完毕后,被“改造”的农民将永久失去自己原本的土地发展权(溢价归公),即无论将来该土地创造多么大的社会价值,都与自己毫无关系。

   更为甚者,由于政府集土地利用总体规划和城市发展规划决策权、审批权、执行权、裁决权和监督权等于一身,城市化存在自我不断扩张的固有天性,在扭曲的政绩观和“土地财政”驱使下,城市规模正在不断急速膨胀,如仅从 1998~2005年,我国城市建成区面积从2.14万平方公里增加到3.25万平方公里,扩大了一半以上,年平均以6.18%的速度扩张。各个地方都通过县改市、县改区、建新城、建新区等行政区划调整的办法,扩大城市规模,一些县级市的城区面积也以每年5~6平方公里的速度向外扩展。据664个城市统计,2005年城镇居民人均用地面积已达133平方米,比国家规定的城市规划建设用地最高限额超出33平方米。[6]与此同时,农村集体土地也相应地被减少了。在这个动态城市化发展过程中,农村集体土地和农民也同时被动态地排除在城市化发展之外。

   (三)市场化不向集体建设用地和农民开放

   《宪法》第10条第3款虽然规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。但是这主要是针对国有建设用地使用权的依法转让,而不包括集体建设用地使用权的转让在内。虽然“城市的土地属于国家所有”,已将农村集体土地和农民阻在了城市化发展之外,但宪法该款的规定却为集体建设用地使用权依法转让预留了空间。因为除了城市化建设用地之外,还存在大量工业开发建设需要使用集体土地的情形。譬如全国遍地开花的开发区。到2005年止,全国共有各类开发区6866个,规划占地3.86万平方公里,占全国国土面积的1.1%,超过了全国现有城镇建设用地3.25万平方公里的总面积。经过整顿,国家和省级开发区还有1568个,规划面积1.02万平方公里。[7]

   《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”该条但书部分虽然允许乡镇企业、村民、乡(镇)村经依法批准使用部分农村集体土地作为建设用地,且依据担保法规定,乡镇企业在参与经济活动中,对其使用的建设用地允许连同其企业财产一并进行担保,即除存在该担保建设用地使用权连同企业财产一并转让的可能性外,不允许集体建设用地使用权单独参与国有建设用地使用权转让市场交易。

   由于禁止集体建设用地使用权平等参与国有土地使用权市场竞争,农民自然无权共享集体建设用地使用权市场化带来的巨大成果。如据党国英教授计算,仅从1952~2002年,农民在60年间向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算,农民相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照目前的银行利率3%计算)。而从我国实行土地征用补偿政策以来,各级政府累计支付的土地征用费却不超过1000亿元。[8]廉价征来的集体建设土地,使得城市土地的利用效率非常低下,土地浪费惊人。我国城市的容积率只有0.33,而国外的一些城市则达到并超过了2.0。据400个城市调查,城市建城区闲置土地占建成区面积的1/4。我国城市到处都是超大型的广场、绿地、宽广的马路,甚至一些县城也要四车道、六车道。[9]

   (四)土地财产权平等保护正义程序缺失

   如果说前文的论述主要是指土地财产权宪法条款缺失实体权利正义性,那么,这里我们将讨论的是,我国宪法同样缺失土地财产程序权利正义。缺失程序权利正义的土地财产权宪法条款,同样不可能实现土地财产权宪法条款预期的实体性权利正义。因为无论实体的设计是如何美妙,但当程序的设计及运作不符合实体的目的时,再美妙的实体也会变成虚幻。宪政程序是为了减少错误成本的支出而设置的,其价值可以看作与直接成本相对应的收益,在这个意义上程序的设计及运作就可以看作“必要的费用”。[10]

   这种程序性权利缺失主要表现为:一是在立法上缺乏违宪审查程序制度。由于我国宪法对公共利益目的征地判定的程序性权利规定缺失,导致公共利益泛滥,下位阶的土地管理法实质上将所有建设用地均视为公共利益征收,已彻底沦为政府与开发商共谋侵犯农民土地财产权的最有力工具。二是在执法上缺乏程序性权利制衡机制。由于我国政府集土地利用总体规划和城市发展规划决策权、审批权、执行权、裁决权和监督权等于一身,通过不断修改土地利用总体规划和城市发展规划,进而大搞“圈地运动”,强占农民集体土地,并在城市化与国有土地“捆绑”、实行土地用途管制和垄断土地一级交易市场等“大旗”下,牟取土地暴利,建设土地财政,以牺牲农民切身利益来换取所谓的城市化和“政绩”。三是在权利救济上缺乏司法最终裁决程序制度。政府基本上是土地征收、补偿与安置的最终决定者和裁判者。

  

   三、正义性土地财产权宪法条款之重构

  

   权利正义理论的深邃意义在于直接为社会现实利益和财富的正当分配与有效保障,进而为实现社会的公平正义提供一种世界观与方法论上的可靠手段。[11]“社会科学的任务就在于发现下述各方面的手段:第一,如何在满足人们的权利主张与要求的过程中不断减少浪费现象的手段;第二,如何在满足人们的权利主张与要求的过程中不断减少摩擦现象的手段;第三,如何使这一过程在满足不断增长的人类需求的方面变得更为有效的手段。”[12]

   (一)确立土地所有权在法律面前一律平等

“所谓公益也好,私益也罢,它们皆是法律所认可和保护的法益,在法律的天平上应有同等的分量。”[13]“法律面前人人平等的理想,乃旨在平等地改善不确定的任何人的机会,他与那种以人们可预见的方式致使特定的人受损或获益的做法都是极不相容的。”[14]在社会主义市场经济条件下,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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