贾康:“94改革”不是集权 分税制需层级扁平化

选择字号:   本文共阅读 226 次 更新时间:2013-09-23 00:20:38

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贾康 (进入专栏)  

  

  十八届三中全会召开在即,被视为改革突破口的财税体制改革受到各界关注,已经运行19年的分税制该如何看待?这一轮财税体制改革何去何从?

  在贾康看来,“94改革”不是集权,是从行政性分权到经济性分权的里程碑式的转折。它依然是分权,但这种分权能够适应市场经济,而不是过去多次分权后那条走不出去的“放、乱、收、死”的死胡同。把板子打在分税制身上是打错了地方,板子应该打在1994年就意图改造的分成制和包干制。既然真问题是深化改革受阻,我们就应该分析,为什么受阻,怎样能真正深化改革。

  

  “94改革”不是集权

  

  贾康:关于1994年的财税体制改革,首先应提到1992年邓小平南巡这个大背景。南巡后确立了建立社会主义市场经济的目标模式,随之要改革整个资源配置机制,并要有清晰的思路来推进这个改革。

  首先,要在宏观层面搭建间接调控框架,间接调控所必须运用的货币政策和财政政策怎么样适应制度建设的需要?势必要推出当时矛盾已经比较突出的财税领域的一揽子改革方案。这个方案就是1994年推出的分税分级财税配套改革。

  这一配套改革首先解决的问题,是中国市场经济能够在宏观调控体系建设这个层面上得到实质性推进。我们把这称作终于从前面探索的行政性分权转到了可以与市场经济相匹配的经济性分权,核心问题不止是各级政府间的关系,首先是在政府和企业方面终于改变了按照行政隶属关系组织财政收入的体制症结。这个症结此前不论在集权还是分权的阶段上都没有得到改造,所以1980年以后十几年的分权中,仍发生各级政府对“自己的企业”的过多干预和过多关照,企业并不能够真正进入公平竞争状态,不能真正活起来。

  1994年实现了根本性的突破,做出了经济性分权的历史贡献,也带来了中央和地方间没有体制周期的相对稳定框架。但现在对于1994年改革的认识普遍不到位,有的报道甚至说1994年的改革以中央集权为特征,重启了集权时代,这种说法是陷入了误区的。

  “94改革”不是集权,是从行政性分权到经济性分权的里程碑式的转折。它依然是分权,但这种分权能够适应市场经济,而不是过去多次分权后那条走不出去的“放、乱、收、死”的死胡同。

  税收收入的确呈现出了 “中央拿大头,地方拿小头”的局面,但在支出上,又有很多事情需要地方来买单,有观点认为这是集权的体现。这是非常表面化的“外行”看法。恰恰是因为“94改革”在中央和以省为代表的地方之间对于税基作了相对规范的配置以后,中央可以在财政收入盘子中提高比重,实际是借此从比较富裕的地方更多地把财力拿到自己手里,用于安排中央本级支出只占很小部分,其他大量支出得以用来去履行自己应该履行的支持欠发达地区、民族地区和边远地区的职能。

  从这个逻辑上看,实为经济性分权的1994年的财税体制改革更应该得到肯定。当然,转移支付里面,特别是专项的转移支付的确还存在问题需作改进。要以深化改革来解决问题,决不是要否定这个框架。

  1994年改革的内在逻辑,恰恰是让地方政府在职能走向合理定位的情况下,按市场经济要求来履行职能。1994年之后的真正问题是,改革在省以下各级落实分税制的过程受阻。现实中这种无解状态已经造成省以下并不是分税制,而是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制和包干制,进而引致了“土地财政”等问题。

  因此,把板子打在分税制身上是打错了地方,板子应该打在1994年就意图改造的分成制和包干制。既然真问题是深化改革受阻,我们就应该分析,为什么受阻,怎样能真正深化改革。

  大方向应该充分肯定,但为什么往下的时候不能落实? 我们的病理分析并不复杂,就是地方政府有四级,加上中央政府共五级,总共20种左右的税,五级政府间分税无法形成可行方案。出路是必须扁平化,通过乡镇综合改革和通过省直管县,把省以下的四级扁平化到对实体财政层级只考虑省和市县两级。浙江的省直管县已经实施几十年,近年其他行政区也打开了局面,近年全国按工作要求正铺开这一改革。

  扁平化前提下,大的前提是,各级政府职能要合理定位,按市场经济要求做政府应做的事。每一级政府、明确一级事权、跟着一级财权、取好一级税基,税怎样合理配置到不同层级上,这叫“分税制”。税基后面要形成中央、省、市县三级政府预算,预算要完整、透明、接受公众的监督,体现公众意愿,经过最高权力机构审批后形成有法律效力的执行文件,得到严格执行,进而就能进行绩效考评,并实施官员问责。

  此外还要配置一级产权,以及要有阳光化的一级举债权,把这个逻辑链条内洽地配全,制度安排才能够在框架上适应市场经济要求,然后再配之以中央和省两级转移支付,达到哪怕最欠发达的地方政府也能够得到必要的财力来履行基本公共服务均等化的职责。

  

  应废止专项转移支付要求地方资金配套

  

  现在已大体形成的共识是,一般性转移支付应该按照因素法公式化计算,是大家透明地讨论好规则后计算出来结果,而不是“跑部钱进”出结果,以最大限度保证公平性和客观性。今后要提高因素法、公式化的一般性转移支付占全部转移支付中的比重,给地方政府尤其是欠发达地区更多的可用财力。

  第二是带有“戴帽”锁定用途特点的专项转移支付,不能够全部取消,但必须缩小其在转移支付中的比重,对大量已有的、分散的专项转移支付,相关的资金和决策应适当整合,尽可能地归并,而且下达时间尽可能提前,这样使地方的可用财力和预算能够有较好的对接和融合。

  第三,原则上应当废止下达专项同时要求地方作资金配套的规定。欠发达地区注定没有配套的钱,但又不能不要这笔专项资金,就只好弄虚作假,这会令经济生活紊乱,损害公共利益。

  预算法修订应当从立法高度对于现实工作明确给予指导。提高预算所代表的公共资源配置水平,首先是提高透明度,之后便有公众的知情权、质询权和监督权,如果这些权利都能够真正落实,那就会使一个理性的、符合现代文明要求的公共事务决策权力落到由公众决定的社会文明高度。

  这几年我们看到中央部门每年将预算报告通过网站公开,现在中央要求省也像这样做。

  公开后跟着的就是要让社会成员能看得懂。这方面需要做很多耐心的解释,并优化科目设计,让老百姓尽可能看明白预算与生活是怎样对接的。这是一个系统的工程,这个系统要从框架设计的合理化,再到重点和细节,到老百姓可以感觉看得见摸得着的支出。这种制度优化客观来讲也是一个动态的过程,到了一个时期后,就相对稳定,但是开始阶段,一定要有耐心充分讨论和渐进优化。

  

  确立可控风险的公共债务机制

  

  现在地方政府的负债大多数是隐性负债,如通过地方政府操纵的投融资平台向银行取得贷款,法律框架下是以企业公司法人举债,但实际上是地方政府拿钱做它需要做的事情。对这个不能全盘否定,因为分税制在1994年后没有如愿地落到省以下,潜规则强制替代明规则解决了部分问题,也带来了新的问题。

  今后需因势利导,打造合理可行的明规则,对地方债制度建设的推进过程就是疏堵结合,长远来看堵不如疏,应让地方政府的隐性负债由阳光化的可控风险的地方公债所替代,包括一般性无对应项目的地方公债和锁定项目的市政债,都应该阳光化,接受公众监督,形成高水平的科学决策,这样才有利于适当控制规模和有效控制风险,让正面效应最大化。

  现代社会建设必须要用公债,国家还债其实是借新债还旧债——可以看看日本、欧元区的国家、美国。美国的政府公债比我们高得多。中国发展市场经济实质性的内容之一就是要确立一种可控风险的政府借新债还旧债的公共债务机制。

  这一轮财税体制改革的发展方向当然还是要符合“五位一体”现代文明的方向,关键是让政府职能合理定位,既不越位也不缺位。政府职能合理化对应的就是政府与市场的关系,政府作为社会管理者还必须调节社会生活,把各级政府事权合理化作为财税制度建设的始发环节,再合理地配上各级税基——这必然涉及现代社会必须建立的现代税制,以及现代税制中必须发挥作用的“抽肥补瘦”的直接税。中国现在作为主要收入来源的流转税比重应当适当下降。“营改增”老百姓是认可的,但另一方面宣传较少的改革事项,包括资源税和个人住房的房产税。这些税的改革,其实也要包括结构性增税的具体内容。

  来源:中财

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