刘勇:经济全球化背景下的中国工会改革

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刘勇  

中国融入经济全球化,在促进经济繁荣发展的同时也加剧了劳动问题,而中国劳动问题的实质就是劳动关系中劳动者的权益保障问题。作为维护工人利益的群众组织,中国工会改革应从结构体制和功能机制的更新入手,通过发挥产业工会的作用和加快推进基层工会的建设,促进工会体制改革,增强工会的表达和维护能力,以实现新形势下的工会转型。

由于世界经济体制趋同化,各种生产要素尤其是资本在全球范围内加速流动与组合,经济全球化已经成为不可逆转的世界浪潮。伴随着改革开放的推进和经济体制的转型,中国在融入并推进经济全球化的进程中,逐渐成为跨国投资最具吸引力的国家。一是外资企业数量、规模和投资领域在不断扩展。截至2006年年底,世界500强跨国公司中已有480家来华投资或设立机构;到2009年4月底,我国已累计设立外商投资企业66.6万家。二是外商投资企业研发活动开始向我国扩散。中国已经取代美国成为跨国公司海外研发活动的首选地,高达61.8%的跨国公司将中国作为其2005-2009年海外研发地点的首选,美国以41.2%位列第二,印度以29.4%排在第三位。三是中国在全球外国投资中的地位和作用不断上升。从1979年到2010年底,中国实际利用外资金额超过了10996亿美元,已连续18年位列发展中国家吸收国际资本的第一位,成为发展中国家吸收外资的头号大国;根据联合国贸易和发展会议发布的《2011年世界投资报告》显示,2010年中国大陆吸收的全球外国直接投资(FDI)达到1060亿美元,在全球排名中仅次于美国蝉联第二。四是外国直接投资在中国经济发展中作用日益突出。2008年,占全国企业总数约3%的外商投资企业,其工业产值占全国的29.7%,缴纳税收占21%,出口额占55.3%,进口额占54.7%,直接吸纳就业4500万人。[1]但经济全球化为中国带来“经济繁荣”的同时,也给工人和工会运动提出了许多新问题和新挑战。

一、经济全球化——中国工会改革的国际背景

(一)经济全球化打破了劳资关系的均衡态势,劳资力量对比失衡

劳资关系是工业社会中最重要的社会关系,从历史发展来看,在工业社会的不同发展阶段劳资关系也经历了相应的调整和变化。在西方国家工业化初期,由于劳资之间在经济实力、政治权力以及自由度大小等方面对比悬殊,曾经经历过一个较长时期的强资本与弱劳工阶段。进入20世纪以后,随着劳工意识的觉醒、政治民主化的推进以及市场经济失灵问题的出现,为了缓解社会矛盾和冲突导致的社会危机,资本主义社会出现了以福利国家制度来协调资本与劳工关系的状况。在政府主导、工会有效推动下,各国逐渐形成了劳、资、政三方协商互动、相互制约的产业关系格局,资本的力量在这一时期得到了一定程度的限制,劳工的权益相对得到了较多的保障,劳资关系呈现出一个相对均衡的态势。随着经济全球化的到来和加速发展,劳资关系又面临了新的冲击和挑战。

经济全球化在很大程度上是资本的全球化。随着科技革命的推进,交通和信息传递成本大幅下降,资本跨国流动与重新组合的能力越来越强。在摆脱主权国家的控制之后,资本总是能够在全球范围内获得更大、更自由的发展空间,其主动性和活力得到充分施展。资本流动的根本目的是占据更广阔的市场,获得更大的赢利,它通过资本外迁等方式迫使政府放松管制、削减工人工资和福利、要挟工会让步,使资本始终保持有利地位。相对于资本的主导地位,同为生产要素的劳动力在全球范围内总是处于供过于求的状态,而且由于受到制度、文化、习惯以及各国的限制等多方面的影响,劳动力在全球范围内的流动要低得多,从而总是处于被动的和被选择的地位。同时,在经济全球化背景下,发达国家面临资本的大规模输出带来经济发展动力不足的困境,发展中国家为了吸引足够的资本流入,导致在经济全球化的竞争中各国政府逐渐失去了公正的立场,竞相采取了抑制工人福利、压制工会和工人运动的做法。随着传统工业社会中相互制约的劳资关系体系日趋淡化,劳资力量对比失衡,世界范围的强资本弱劳工的格局日趋明显,

(二)经济全球化带来了更为严重的失业和贫困化问题,工人阶级进一步分化

全球化从两个方面深刻影响着全世界的工人:一是从制造业到服务业都出现了跨国化的趋势,所有的工人都被置于全球化之下;二是全球劳工被吸引到新的跨国生产关系之中,新的全球劳动力分工体系形成了。[2]“一种革命正在逐个部门和逐个行业地使劳工界经历根本性的变革,几乎没有人不受到伤害。”[3]在激烈的国际竞争中,各个国家和企业为了谋求生存和发展,千方百计提高产品的国际竞争力。一是通过不断提高技术水平广泛采用最新科技成果,提高劳动生产率。科学技术的发明和推广有利于社会化大生产的相互协作和劳动生产率的提高,但却使大批工人失去就业岗位。二是政府放松以至取消对劳动力市场的控制,使非规范性、个体化就业工人迅速增加。这些非规范性、个体化就业工人工资低,工作岗位缺乏保障。三是限制以至冻结工资的增长,社会福利大幅度削减。可见,经济全球化并非是一个公平的利益分享过程,虽然部分人的富裕程度确实得到提高,但也造就大批的失业者,贫富两极分化不断加深。在经济全球化的进程中,“相当多的公民失去了与劳动力市场、与政治公共事业的接触,失去了分享社会福利的机会。他们进入一种贫困生活,经常陷入社会边缘的犯罪生活。”[4]与此同时,世界范围内产业结构、就业结构的变化以及新科技革命的发展,进一步推动了工人阶级内部结构的变化,主要表现为工人阶级内部结构的层次化、社会来源构成的多样化以及就业方式的多元化和劳动的分散化。这些变化导致工人阶级内部利益关系的复杂化,相互矛盾不断增加。面对工人阶级之间的不和与分裂,资产阶级自然乐观其成,不时还加油添火。[5]经济全球化不仅导致一个国家内部工人之间的分裂,也加剧了各国工人之间的矛盾。例如,一些发达国家的工会组织从维护本国工人就业出发,要求禁止从发展中国家进口某些产品,反对跨国公司到国外办厂,反对外来劳动力进入本国劳动力市场。马克思在100多年前就曾指出:工人阶级反抗资本家剥削和压迫的唯一有效手段是团结。今天,全球范围内的资本和生产在联合,劳动也迫切需要联合。然而,随着经济全球化的推进,各国工人之间的矛盾,尤其是发达国家和发展中国家工人之间的矛盾,严重削弱了国际范围内工人阶级的团结程度。[6]

(三)经济全球化削弱了工会的组织及谈判能力,工会日渐衰落和分散

工会是平衡劳资实力、使劳资关系的处理成为组织化行为的前提。但随着经济全球化的推进,工会的权利和地位被削弱,工会正面临着前所未有的困难。尤其是工会参加比率的下降和集体谈判的分散化突出反映了工会力量的弱化。

1.作为工会维护工人利益的主要途径,集体谈判权利受到限制甚至被取消。战后一段时期内,西方国家工人权益得到较多的保障,主要是工会通过集体谈判的方式取得的,其中很重要的原因在于集体谈判得到国家法律的承认和政府的有效支持。但在经济全球化背景下,新自由主义很快成为居于主导地位的国家意识形态。为了恢复市场竞争的权威,政府不仅扩大了企业对经济生活与社会生活的影响力,而且在立法理念方面也发生了根本的转向,由对资本的控制转为对工会权利的限制。许多国家都对集体谈判的立法进行了修改,有些国家取消了有利于集中的全国、地区一级的集体谈判,实行企业工会和企业主自行谈判。这导致20世纪80年代以来,西方发达国家集体谈判结构分散化的特点越来越明显,尤其是向企业一级分散已经成为一种趋势。[7]集体谈判分散化导致中央工会和产业工会没有那么多力量来指导和干预大量分散进行的谈判,谈判结果更容易被雇主控制。在有些国家甚至取消了集体谈判制度,由工人个体自行同雇主谈判。随着企业范围内劳资双方的直接谈判逐渐走向前台,也意味着集体谈判的合法性逐步动摇,工会的力量则由此大为削弱。与此同时,随着跨国公司的发展,劳动关系也超越了民族国家,这使得一个公司内部的劳资关系问题,会同时在完全不同的国家里表现出来,而工会活动仍在本国范围之内,只是和本国的子公司打交道,由于存在地域、时间的差距和信息的不对称等问题,工会往往找不到谈判和交涉的真正对手。工会传统的组织形式、活动方式越来越不能适应经济全球化的发展,能否建立新的组织体系将是工会生存发展必须面对的关键问题。

2.工会密度持续下降。在美国,工会密度的历史最高点为1955年的39%,1995年降至15%,2006年更降至12.97%,是70年来的最低点。[8]从美国工会的活动来看,组织1000人以上参加的罢工,2002年发生了19起,涉及工人4.6万;相比之下,1952年是470起,涉及工人274.6万;1980年是187起,涉及工人79.5万。1987年以来,尽管劳动力人数大增,每年罢工的人数从未达到50万,多数年份甚至不足25万。[8][9]罢工特别是众多工人参加的罢工在美国越来越罕见,这一事实与会员密度低相结合,是劳工运动软弱无力的证明。在欧洲,20世纪80年代以来,除北欧等少数国家外,低工会密度已成为大多数国家的共同特征。尤其是西、南欧的国家,受全球化的冲击非常明显。英国工会密度的历史最高点为1979年的55%,德国为1960年的35%,意大利为1980年的44%,奥地利为1955年的58%,到2000年分别降至29%、22%、27%和35%。[10]工会密度在各国持续下降主要原因:一是传统工会的组织方式不能适应全球范围内产业结构和就业方式的变化。主要表现为工会力量和工会运动的传统基础“蓝领工人”锐减而“白领工人”增加的趋势;企业组织结构趋向于扁平化,出现了小型化和分散化状况;服务部门和非正规部门的扩张,出现了非全日工、零工和家庭工等弹性化、多样化的就业方式。二是工会权利被削弱。除上述集体谈判权利被削弱甚至被取消外,在许多国家社会保障和福利是由国家供给而不是工会;许多国家的劳动立法中存在集体谈判的“延伸机制”①也降低了工人参与工会的愿望。

二、中国融入经济全球化亟须强化工会的表达和维护功能

自改革开放以来,中国经济的发展逐渐与世界市场融为一体,成为全球经济体系的一部分。面对经济全球化带来的国际经济竞争,中国工会在表达和维护工人利益方面也面临着严峻的挑战。

(一)强资本弱劳工格局形成,劳资冲突加剧

劳资冲突是雇佣关系的本质特征,在市场经济条件下是一种无法避免的客观存在,具有某种必然性和合理性,即由于劳资之间本质上存在利益矛盾,劳资冲突是劳资之间利益矛盾激化的结果。但劳资之间也存在共同利益,例如,如果生产率的提高带来更高的工资和利润,那么企业和劳动者都能因此而受益。所以,劳资冲突本身也是解决劳资矛盾的一种过程和手段。在成熟的市场经济国家,对于一定范围内经过某种特定程序而发生的劳资冲突,政府一般都通过法律规定的方式采取保护或放任的态度。这也说明,如果对于劳资矛盾和劳资冲突处理得当,可以成为推动市场经济发展和完善的内在动力之一。但如果处理不当,则会影响社会经济的稳定和发展,甚至会引发社会动乱以致威胁社会安全。因此,劳资冲突必须通过规范、引导予以缓和,将其紧张程度控制在一定的范围内。[11]

中国作为WTO的主要成员,经济全球化对我国劳资关系的影响也越来越广泛和深刻。一方面,随着国际资本大举进入,中国已经成为全球化链条中的有机组成部分,在产权关系、管理权关系和劳动关系的调整和处理上逐渐与国际规则和惯例接轨,劳动关系的基本形态已经是一种雇佣性的劳资关系,并且正在迅速的契约化、市场化和国际化。另一方面,由于国际资本强势的延续和中国对资本的强烈需求,资本强化、资本强权、资本主导在中国获得了特定的历史和现实形成路径。这决定了中国劳资之间无论是在生产、分配领域,还是在契约的规则制定、签订、执行以及契约关系的解除等方面,工人都处于绝对弱势地位。[12]以就业为核心的包括生产、分配、社会保障、劳动安全与卫生等社会劳动问题越来越突出,劳资之间的冲突逐渐显化并不断加剧。尤其是从上世纪90年代中期以来,我国劳动争议数量不断上升,集体劳动争议进入高发期。目前,造成我国劳资冲突加剧的原因主要有三个方面:一是工人的基本权益频繁受到侵害又不能适时合理地解决,这是引发劳资冲突的直接原因。我国劳资冲突基本上是由经济矛盾引发的,这从近几年劳动争议案件涉及的主要内容可以发现,大多是关于工人的工资、劳动条件和社会保障等方面的基本权益受到侵害。这种侵害往往涉及人员众多,又没有及时通过体制内的途径得到解决,最终引发集体性的劳资冲突。二是劳资力量对比极端不平衡,这是劳资冲突发生的深层次社会原因。在市场化的改革中,以工会为代表的集体劳动关系尚未形成,劳动者的合法利益得不到有效地表达和维护,工人权益被侵害已经成为一个严重的社会问题。[13]作为对应力量的资产所有者,不仅在各个领域都占据着主导地位,而且还相应地成立了各种组织,以不断强化在各领域的优势地位。这种状况加剧了劳资力量对比失衡,劳动关系正常运作所需要的互相沟通和互相制约的基础出现偏向,劳资之间矛盾不能得到公正的解决,冲突由是发生。三是劳动立法滞后、执法不规范,这是目前我国劳资冲突发生的制度性原因。随着劳动关系性质的变化和劳资之间矛盾的加剧,通过劳动立法增强工会和工人的力量,促进劳资关系平衡机制的完善是预防和消解劳资冲突的重要对策。但目前工会以法律维护工人合法权益面临着劳动法制不健全的现实,主要表现为劳工标准不能与国际标准对接、劳动争议仲裁制度滞后、劳动司法审判制度不完善、劳动行政执法不规范以及社会监督机制未形成等方面。由于法律制度不健全以及劳资双方在利益表达方面的失衡,工人开始在体制外寻求救济或自救,这进一步扩大了劳资之间的矛盾和冲突。

(二)中国工会面临着组织资源流失的危机

相对于资本而言,工人的力量在于工人间的联合并形成组织。所以,在规范的市场经济条件下,相对平衡的劳资关系的形成,要求工人作为一个集体的力量与资方交涉劳动条件和劳动标准等有关劳资关系事务。而目前我国的工人是以原子化的状态出现在劳动关系中,即在劳动关系的构成和处理中,与企业进行交涉的是个体的、分散化的工人,而不是一个有组织的劳动者团体。这种情况与目前中国工会的利益表达能力不足有直接关系。据统计,截至2009年底,全国工会基层组织数已达到184.5万个,涵盖法人单位395.9万个;在华世界500强总部建会率达到87%;全国已建立各类小型非公企业工会联合会6904.1个,其中2009年当年新增9129个,其数量倍增于往年,覆盖小企业工会近9万家,占全年建会数的64%。[14]估计到2012年底,企业法人单位建会率将达到90%以上,职工入会率达到92%以上。[15]组织的广泛建立为实现工人组织化的利益表达,制约资本的力量,减少劳资之间的冲突成为可能。但公有制企业的工会尚未改变作为行政附属的地位,非公有制企业的工会绝大多数是官方工会通过与企业管理层合作的方式建立起来的。鉴于官方工会的特性及其一贯表现,人们自然会怀疑这种工会化能否真正推动中国工人的团结和利益表达。并且,在“国家发动工会化运动”的同时,还存在“跨国公司推动的车间民主化”、“全球公民社会支持的劳工充权”等现象,形成了全球化时代下网络化的中国劳资关系,以至于没有哪一个单独的行动者能够占据主导性的地位,有效地发挥中国劳工团结的统合功能。[16]维护自身利益的过程中,如正式组织失效,工人还会依赖一些非正式的原生组织,如各类同乡会、老乡帮会等。但由于原生组织的合法性严重不足,使得其生存空间相当狭窄,在一定程度上还会危及社会政治的稳定。[17]

因此,随着工人的不断分化以及在劳动力市场中的自主性和流动性增强的同时,对工会的选择性也不断增强,如果工会不能充分地表达并维护工人的利益,其吸引力和凝聚力就会下降。

(三)国际竞争日趋激烈,维护工人利益的难度加大

在经济全球化条件下,生产过程网络化格局的形成,强化了发展中国家以廉价劳动力作为比较优势参与国际竞争和国际分工。这种把牺牲劳工权益的倒退式竞争当作优势参与全球化的过程,必然导致促进劳动力价格的“向下竞争”和收入分配的两极分化,劳动者的合法权益更加难以保障。这种情况在我国也不例外,具体表现为国家虽然强调通过制度来维护劳动者利益,但是在处理劳资冲突时往往贯彻不力,虽然重视劳动立法,却没有严格执法,虽然提出关注公平,但却更重视效率;一些地方政府,为了提高吸引国外直接投资和增加出口的能力,在政策导向上越来越偏重资本效益,有的甚至已成为侵犯劳动者合法权益的保护伞;一些企业主要以劳动力成本相对较低的“比较优势”参与竞争,为了提高生产率在实行低工资的同时,还存在其他侵犯劳动者合法权益的现象。

总之,中国融入经济全球化的过程,在促进了中国经济发展的同时,也加剧了中国的劳动问题,而中国的劳动问题,其实质是劳动关系中劳动者的权益保障问题。

三、中国工会改革的基本思路

为适应社会经济条件的发展变化,中国工会在劳动者保护方面做了积极的努力,但从实际情况来看,其作用发挥还非常有限。特别是与国际工会运动相比,与社会主义市场经济发展要求相比,与改革开放和经济全球化中社会巨大变迁带来的需求相比,中国工会明显表现出先天弱质、后天困难问题。尤其在经济全球化背景下,世界工会运动已经进入新的历史时期,各国工会已将当前的斗争目标转向体面劳动;已将所代表和维护的对象从一部分工人走向工人阶级全体成员;已将工作的基本理念从工联主义走向战略工联主义;已将维权格局从一国范围走向更广泛的工会联合以及同其他社会组织合作。[18]中国工会面对“强资本、弱劳工”的世界性困扰,不但没有与世界工会取得同步的发展,而是任由资本肆意扩张,在实现经济快速发展的同时,也进一步加剧了世界性劳资关系的失衡。中国工会与世界工会发展趋势之间的巨大差距,不但反映出中国工会角色定位与作用发挥的尴尬处境,也进一步说明工会在表达和维护劳动者利益方面的严重缺失。

当一个系统经过长期运行后,由于其组织结构与功能机制的疲劳、破损及滞后,不仅不能与环境的发展变化相适应,也难以发挥自身的功能和达到既定的目标。这时,系统的维生有两种方式,一是选择修复,即通过对破损的系统进行修补,使之恢复到原有的状态和水平;二是选择更新,即通过对原有的系统进行改造或经过创新重造一个系统、形成新的功能,以适应环境发展变化的要求。[19]就工会组织自身的建设和改革而言,革命年代和计划经济体制下的工会组织状况和特征,显然不是社会主义市场经济条件下中国工会发展的理想目标,选择“修复”也远不足以克服中国工会长期形成的种种弊端。相对应的是,市场化改革已对工会组织的体制、功能、工作内容、运行机制乃至价值观提出了新的要求,只有进行工会重构才能适应社会发展的深刻变化。

在计划经济体制下,缺乏独立性的工会实际上成为协助政府进行“生产动员”的组织,其不具备“工人利益聚合”的功能,因而无法代表工人的利益且没有集体行动的权利,更不能使工人的利益表达穿透企业达至社会为政府决策提供有效信息。[20]传统体制给中国工会造成的“后遗症”使工会利益整合—表达面临着难以逾越的障碍。尤其是目前我国基层工会普遍处于“维权不能”的状态,这种状态导致上层工会的维权意志和维权行动并不能有效地传递给基层工会,转化为基层工会的维权意志和维权行动。因此,中国工会的维权在很大程度上就只能停留在上层工会的宏观行动上,并不能有效地落实到基层工会的微观行动上,这导致中国工会最终还是不能有效地解决基层的侵权问题。这种状况恰好反映了一种“瓶颈效应”——一个关键的薄弱因素限制了系统的整体效能的发挥,薄弱因素的效能决定了整个系统的效能。这种“瓶颈效应”最终使得中国工会形成了严重的“悖逆性特征”,即形式上极为强大,实质上工会表达和维护效果弱,民众认可程度低。[21]基层工会利益表达和维护不利的关键原因在于两个方面,一是如前文所述基层工会的组织体制没有依据市场经济条件下劳资利益的分化进行适当调整,因而基层工会仍保持着计划经济条件下对用人单位的依附性;二是与市场经济相适应的利益整合—表达机制尚未形成。工会组织如果没有相应的维权机构及运作机制,就不可能具有真正的维权职能和行为。从世界各国工会发展的历史和经验来看,之所以产业工会和行业工会诞生历史最为悠久,且是工会运动的经典和常态形式,主要由于它们是使劳工最能意识到自己利益一致性和最具独立性的组织形式。尽管目前受到经济全球化以及企业管理方式变化的冲击,集体劳动关系的调整出现分权化的趋势,但这并未改变产业工会作为国际工会运动主导模式的格局。[22]因此,当前中国工会重构最关键、最直接的方法就是从结构体制和功能机制的更新入手,通过发挥产业工会的作用和加快推进基层工会的建设,促进工会体制改革,增强工会的表达和维护能力,以实现新形势下的工会转型。

收稿日期:2012-06-09

注释:

①所谓集体谈判的“延伸机制”意指一个经济部类的集体协议会适用于该部类中的所有雇员,无论该雇员是否是工会会员。

【责任编辑】杨栓保

【校 对 者】杨栓保

【参考文献】

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