褚松燕:开放型社会的公共权力配置迷局

——多主体协作治理的潜在风险与解决方案
选择字号:   本文共阅读 345 次 更新时间:2013-09-18 09:02:41

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褚松燕  

  

  当代公共治理的多主体特征日益明显。公共事务因具备公共性而使得对其管理呈现出程度不同的开放性,因此,政府、企业、社会组织和公民个人围绕公共事务的管理发挥不同作用,形成“众人拾柴火焰高”的合力,协调公共利益、群体利益和个体利益,已经逐渐开始成为共识。毫无疑问,在我国的公共治理结构中,政府居于核心权威地位,占据从议程设置到具体决策过程的主导地位,而其他公共治理主体无论是组织形态还是个体形态都处于参与者地位,只不过参与的形式、参与的广度与深度有所不同,由此塑造着社会阶层的流动、互动模式,推动着公共事务管理格局的变迁和公共治理从结构、过程到正当性基础的变化。值得注意的是,近年来,在我国的公共治理中,“第三方”的在场越来越多。那么,谁是“第三方”?“第三方”何以在公共治理中具有正当性和必要性?现实的公共治理中“第三方”的存在是能够拉近政府与公众的距离,进而增强政民互信,还是会消解政府权威,加深政府与公众之间的沟通鸿沟?

  

  “第三方”:一个并非新鲜的存在

  

  “第三方”在人类的社会生活中其实已经存在很久了,常见于冲突调解中,冲突各方寻求有权威或威望的“第三方”进行公正或∕而有效的解决。“第三方”在世界各地的实践都有着悠久的历史,并形成了相对完整的冲突处置机制和程序。这种“第三方”的在场基本上有以下几个必备要件:第一,有一个利益竞取或存在分歧的对象,无论这个对象是有形的如财产,还是无形的如名誉;第二,至少有两个以上的冲突方;第三,冲突方对通过“第三方”来解决冲突达成了共识;第四,“第三方”具有解决冲突的可能性和权威性。这种“第三方”冲突解决机制在一定程度上维护了一定的社会—政治秩序,保存和延续了国家和民族的核心价值体系。通常,这样的“第三方”之所以能够存在,一方面是人们维护一定秩序和社会行为规则的预期的需要,另一方面也是因为“第三方”被双方认为是独立的、公正的,因此也是有权威的,做出的冲突调解结果是有效力的。

  简单来说,冲突调解情境中的“第三方”,其权威大致有三种来源:首先是公权力,如法院或其他政府裁判机构,其权威性由国家强制权力和政府信誉作为支撑;其次是行业或社会领域中各种自组织形态中的约定或契约,如行规行约等行业所达成的业界内部争端解决规范、乡村中未经国家权力介入的乡规民约等;最后是一定地域或群体内占据主流的道德伦理价值,如邻里或宗族中德高望重的成功人士,其权威性在于作为“第三方”的调解者个人是主流道德伦理的践行者且其成功被公认归因于长期对主流道德伦理的践行。也正因为如此,“第三方”在迄今为止的人类历史中更多地存在于司法裁判领域和社会争端调处需求当中。

  

  公共治理中的“第三方”:范围与特点

  

  20世纪90年代以来,公共事务的管理在全球范围内日益沿着两个维度进行重塑:一个是整体性政府的内视维度,一个是多主体协作共治的外视维度,这两个维度的发展逻辑互动成为当代政府内部权力制衡基础上的整体性合力与政府外部权力——权利衡平基础上的公众参与相结合的公共治理。于是,在具体决策和公共事件中,在政府与公众之间,为了公共利益和社会公正,“第三方”概念也被引入到公共治理当中,且日益成为公共治理不可或缺的主体。但是,在公共治理中的“第三方”已经因为情境的转换而具有了与冲突调解情境中不同的内涵和表现形式,首先,公共治理中的“第三方”不是冲突调解者,而是公共事务管理的主体之一,是参与者;其次,公共治理中“第三方”的参与目的不是为了在相互冲突的利益之间进行调解,而是以其职业化服务和利益关切来推动公共利益的达成;最后,公共治理中“第三方”参与的价值追求更为多元,公正只是其中一种公共价值,且并不总是第三方参与的首要价值追求。因此,“第三方”的存在是依赖于情境的,其参与形式根据公共治理的属性和领域而变化。

  公共治理中的第一种“第三方”是决策情境中的“第三方”,往往是思想库、利益相关方或专业机构,其作用是为决策提供多种选择方案、利益平衡或科学化专业性支持。这种“第三方”往往在决策制定阶段和决策评估阶段发挥作用较大,其作用发挥的情况取决于以下条件:第一,“第三方”是否具有官方属性。一般来说,公共决策需要角度不同的多种备选方案,如果“第三方”是官方机构,则与政府具有同质性,其好处是对政府作为公共利益代表者和提取者的决策意图具有相对的高度共识,而弊端也恰在于这种同质性而可能使“第三方”机构成为政府的附庸,在决策中沦为长官意志的论证者。如果“第三方”是具有独立价值追求和资源整合能力的非官方机构,则更有利于决策方案的异质性和多样性,使政府有更多的备选方案,而其弊端则在于这种异质性可能使“第三方”被操纵者收买而偏离决策的公共利益追求。第二,公共决策对专业技能的需求强度大小。如果决策事项对专业性的需求较高,如修建水坝,则以专业技术立身的“第三方”的备选方案、相关意见建议则更具有影响力,反之,则“第三方”的影响力取决于政府决策者是否有采纳的意愿。第三,“第三方”的参与是否为公共决策的必经程序,如果是必经程序,则“第三方”的参与是必须的,其影响力也要比非必经程序的参与大。第四,“第三方”参与的程序是否正当,这是“第三方”作用发挥情况的关键条件,如果程序不被公众认可,则“第三方”的参与只能给决策者带来负面影响。值得注意的是,利益相关方作为“第三方”作用的发挥还取决于决策所涉及的议题与“第三方”的权益指向之间的冲突性。

  公共治理中的第二种“第三方”是在政府履行职能过程中的,主要存在于监管和公共服务领域当中。监管中的“第三方”或是经合法授权成为承接某种监管职能的机构,或更多情况下是受政府委托承担政府行政审批、鉴定、资格审查等部分前置工作的机构。市场和社会监管是政府的重要职能,但这并不意味着政府对纷繁复杂且专业细分的市场和社会诸领域都具有专业鉴别力;同时,政府也不可能以财政供养领域宽广、数量庞大的专业人士。因此,授权或委托专业机构来进行监管既便于节约政府开支,又能够使政府在不堕监管专业水平的情况下加强监管针对性。相应地,这就形成了介于政府和监管对象之间的“第三方”,而这样的“第三方”应当具有专业性、中立性、非利益相关性、责任性和权威性,才能够不偏离政府作为社会资源权威性分配者和矛盾的中立调处者的角色。需要指出的是,经授权或委托承担监管工作的“第三方”可以是营利机构,也可以是非营利机构,关键在于这种委托或授权所引起的费用应当列入财政开支,而非由相对人来承担成本,例如公共建设项目的环境影响评价往往就是由“第三方”而非政府的环保部门来做出。公共服务领域中的“第三方”则是基于政府的服务外包合同而向社会公众提供代位服务的机构,其产生和兴起也往往是政府作为公共服务的提供者在对相关公共服务内容进行深入分析的基础上基于成本—收益分析、专业性等因素考虑而将相关服务的履行进行服务外包,承担向社会公众提供具体服务的机构就成为“第三方”,这种“第三方”应当具有专业性和责任性,而且往往由于服务内容的地理限制而具有地域性,又因其服务的公共性所以更多地具有微利性甚至非营利性。因此,这些“第三方”更多的是公共服务领域中获得政府购买服务合同的机构,如当前在一些城市中提供居家养老服务的协会或民办非企业单位。总体上说,第二种“第三方”机构尽管有领域的差异,但其存在的共同特点有二:一是政府履行职能的延伸,二是监管和公共服务中一些事项的可分割性、可委托性和可追责性。

  公共治理中的第三种“第三方”是在一个更广泛意义上的情境中存在的,这就是任何公共事务管理当中的非直接利益相关方,即社会公众。近年来,社会公众要求政府、国有企业、事业单位和公益性社会组织信息公开的呼声越来越高,特别是对政府部门、具有官方背景的公益慈善社会组织的项目和财政开支信息的公开呼声此起彼伏。这是因为政府和公益性组织使命的履行情况尽管以各种具体的项目和组织财务开支体现出来,但因项目的受益人是不特定多数人而使其社会使命履行的效果评价具有开放性,任何人、任何机构都可以对政府和公益性社会组织的活动和财务情况进行评价,推而广之,只要是由纳税人负担机构运转经费的机构,均应进行必要的信息披露,除非该信息关涉国家安全、商业秘密或个人隐私。没有相关的信息披露,则社会公众的监督权就会落空。因此,这种情境中的“第三方”不需要有前两种情境中的“第三方”所具有的资格条件,只要不违背国家法律即可。

  

  当前公共治理中“第三方”面临的三大风险

  

  经过三十多年的改革开放积淀,我国“全能主义”国家的治理模式已经不复存在,政府、市场和社会三大领域初步形成,执政党、政府、市场、社会力量各自发挥作用的基础上形成公共治理的合力来推进国家发展,已经开始成为新的目标图景。在这个过程中,大量的“第三方”得以生发、成长和壮大。随着我国政府职能转变和政府改革的纵向深入、社会主义统一市场的逐步建立和细分、社会自组织的日益发展壮大,公民素质和参与能力的大幅提升,对既有的“第三方”进行梳理,辨析其参与公共治理的利弊与风险,探寻“第三方”在公共治理中更多地发挥正能量而非消解性作用的路径,推动公共治理朝向“善治”优化,既有必要也正当时。

  首先,“第三方”身份确认的风险问题。从理论上说,党和政府之外的任何机构和个人都可以成为公共治理的主体参与到公共事务的管理当中,但在具体的公共事务管理中,“第三方”身份有个确认问题。从实践中看,我国组织形态的“第三方”既包括体制传承下来的事业单位和国有企业,也包括随着经济体制改革而生发出来的市场组织和社会组织。随着社会公众对公共产品、公共服务和社会管理需求从领域到质量的全方位拓展,随着公民权利意识和参与意识的大幅提升,随着互联网信息技术带来的信息发布、流转和沟通的即时性和便捷性,公共治理所蕴含的公共价值理应受到更多的重视,其中,公益导向尤为重要。这也就意味着“第三方”无论其组织属性如何,在参与公共治理的过程中都需要关注公共利益导向。尽管不少“第三方”是以其技术性和专业性服务为特点,与公共利益导向并没有明显的直接相关性,但在政权既定情况下,公共治理所涵盖的领域主要集中在公共产品、公共服务、社会管理和与公众利益相关的公共政策领域,这些领域本身就具有公共利益导向的约束性。因此,“第三方”的参与构成这些领域公共事务管理链条不可或缺的环节,其参与行为自然带来公共效应。如前文所述,“第三方”的范围依赖于具体的情境,在我国,从历时性看,“第三方”的范围有着一个从事业单位、国有企业、官办社会组织向民营企业和民间生发的社会组织扩展的轨迹。从共时性看,事业单位、国有企业、官办社会组织、民营企业和民间社会组织因与党和政府占据优势主导地位的体制同质性的疏密而在参与过程中呈现出明显的差异,即从总体上,民办的机构往往处于公共治理参与的弱势地位。这与党和政府机构对公共治理公共性即参与性的主观认知有关,与我国党和政府管理公共事务的惯常行为方式有关,也与制度体系对参与体系的规定有关。于是,实践中“第三方”作为公共治理主体的范围就时紧时松,并因此存在着两大风险:第一,确定“第三方”的自由裁量权过大的随意性风险。哪些机构和人士可以成为“第三方”,并不取决于业界公认的专业性、技术性和权威性,而取决于政府具体领导人的主观意向。第二,“第三方”身份竞争的机会非公平性。事业单位、国有企业、官办社会组织相较于没有官方背景的机构与党和政府具有同构性,在参与中具有“自己人”的体制性竞争优势,从而使没有官方背景的机构在原初机会上就丧失了参与的平等性。这两大风险形成了政府作为公共治理结构中的主导者对民间机构的排斥。近年来,一些地方政府为响应社会管理创新要求而由政府设立社会组织,然后又将购买服务项目通过非竞争性招标转给这样的社会组织,这种行为实则是两大风险的表现形式之一。要消解这两大风险,从根本上说,还是需要从配置和使用层面推动权力的制度性制衡,进而适当压缩政府自由裁量权的空间,推动政治体系更加开放,但这是一个长期的艰巨任务。从当下的可行路径看,一是需要在梳理既有政府信息公开的实践经验与不足的基础上将信息引向深入,扩大为公共信息公开,使党、政府、事业单位、国有企业和公益性社会组织的信息披露均纳入其中,接受社会公众的监督,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:学术前沿2013年9月上

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