杨光斌:中国经济转型时期国家经济行为的政治学分析

选择字号:   本文共阅读 4765 次 更新时间:2005-05-15 01:08:49

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杨光斌 (进入专栏)  

  

  「内容提要」在我国经济转型过程中,国家一方面大力推动市场经济的制度创新并保护有效产权,同时也在努力保护无效率的产权组织并因此而抵消了某些市场化努力。这种悖论现象证明了诺斯的国家理论即国家的租金最大化和社会产出最大化之间的冲突,这种冲突直接制约了一个国家的经济发展。进一步的经济改革将会弱化业已存在的国家的相互冲突的行为,提升国家竞争力,而国家竞争力的制度基础是有效的产权组织。

  

  「关键词」国家行为/市场经济/制度竞争力

  

  在从计划经济向市场经济转型过程中,国家的经济政策具有多样性。国家一方面推动市场机制的建设,另一方面则以政治方式保护一些经济主体并因而放缓了市场化的进程,而不利于解决经济转型中的种种矛盾。因此,国家行为具有明显的二重性。那么,该如何理解这种二重性呢?既然是国家行为,无论是经济性的还是社会性的,都有政治上的目的。

  

  本文试图对国家的经济行为进行政治经济学的解读,分析国家的市场化行为以及国家的经济政策的政治化行为,阐释国家行为二重性的制度上的原因,并据此提出国家竞争力的制度基础。

  

  一、国家对市场经济的推动

  

  我国20多年来的经济转型证明,国家是推动市场经济建设的主导力量。这里无须论证国家推动市场经济的动力,因为在无效率的计划经济制度下,控制一切经济资源的国家权力并不必然是强大的,因无效率而导致的权威和合法性获取的困难性,产生了国家安全的危机。国家的一个目的是租金最大化和政治统治的坚固化,而当计划经济体制不能产生更多的租金并危及国家安全时,运行该体制的国家势必要另寻出路,这就是进行经济体制改革。在经济转型中,无论是以主动的还是以被动的方式进行变革,而国家一直是市场经济的推动力量。

  

  1.使“市场经济”合法化

  

  选择什么样的经济关系才能重新整合不同阶层的利益?经过多年的探索,我国最终选择了市场经济。中国十几年的实践、国外几百年的经济实践证明,只有市场经济才能使社会产出最大化。

  

  选择市场经济是一个痛苦的过程,选择过程中通过意识形态争论而表现出来的利益之争,深刻地说明了抉择的不易!从国家权力结构上看,这种抉择是对国家权力赖以存在的传统的经济制度的动摇。

  

  但是,如果固守固定的政治一经济所编制的国家权力结构而不能适应民众的利益要求、国际环境的压力,共产党的执政地位有可能受到挑战。如果连统治权力都不复存在,还谈什么根本利益?而选择市场经济并使社会产出最大化,即以非国有经济为主体的企业组织的迅猛发展,虽然与传统的国家权力组织结构不具关联性——因为现存的国家权力结构是建立在国有企业基础之上的,但结构上的非关联性并不等同于利益上的完全矛盾或冲突。毕竟,社会产出最大化意味着为国家提供了更多可供汲取和支配的资源。

  

  因此,虽然市场经济与既有的国家权力存在结构性张力,但市场经济产出的更多的经济资源又弥补了国家权力所赖以生存的国有经济产出之不足,是一种国家和社会公众双赢的选择。与传统的国家权力结构所导致的后果比较,这种选择也可以被认为是损失最小而收益最大的战略,是代表国家根本利益的战略抉择。对于国家的根本利益的认识,任何权力主体都不可能取代中央政府。地方政府只代表当地选民的利益,官僚机构有其自身的部门利益,议员或当地人民代表只代表本选区选民的利益,因所处位置之不同而代表着不同利益及由此形成不同意见,在任何国家都是存在的。只有中央政府才是国家利益的惟一代表者,推动符合国家利益的市场经济就是中央政府的惟一选择。中国经济改革进程表现了明显的市场化倾向,并最终将市场经济制度纳入体现国家秩序的宪法之中。1988年宪法修正案、1993年宪法修正案、1999年宪法修正案和2004年修改的宪法,使得私有产权和“市场经济”逐渐获得了正统地位。

  

  2.放权让利催生了市场经济

    

  为了推进中国的市场化改革,20世纪80年代初中央政府开始了大规模的放权让利。中央政府并不是简单地进行行政性分权,事实上,在分权过程中给予了地方政府管理公共经济的权力,使得地方政府有权力决定本地的经济形式,从而极大地推动了中国市场经济建设。但在中央政府放权让利过程中,中央政府试图直接给予企业的自主权被各种企业直接主管部门或实际所有者截留了。(注:大量的经济学研究都证实了这一判断,比如有关“诸侯经济”、条块分割的大量讨论。)这是因为,中国的计划经济体制是条块分割的管理制度,中央政府所采取的放权让利,不是被以官僚部门为主线的“条”所拿走,就是落实到代表“块”的地方政府头上。所不同的是,由于利益驱动不同,地方政府往往能够利用得到的权而放更多的权并进行制度创新。在改革过程中,地方政府结合本地情况,创造了如发展乡镇企业的苏南模式、发展私营企业的温州模式、吸引外资的广东外商合资企业模式等。这些模式都是由地方创造、后来得到中央肯定并推广的。这些创新说到底是产权制度的创新,即非国有产权制度的创新。正是这种创新,使得非国有经济对国民生产总值的贡献大于国有企业。在市场化方向上,不管出于何种动力,中央政府和地方政府是一致的,而地方政府的市场化动力在很大程度上缘于中央政府的放权让利。

  

  3.推动市场化的具体措施

  

  从1984年中共中央《关于经济体制改革的决定》推动城市经济体制改革,到1999年中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》所要求的对国有企业实行公司制改革,都表明中央政府为启动市场化和推动市场化改革而做出极大努力。正如《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》所言,“公司制是现代企业制度的一种有效的组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责,形成各自负责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。

  

  建立有效的公司法人治理结构的目标在实践中遇到了困难。在不进行产权变革的条件下,在国外行之有效的公司法人治理结构在中国就行不通。根据《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》和《中华人民共和国公司法》,所有者对企业拥有最终的控制权。董事会要维护股东的权益,对股东会负责;董事会对公司的发展目标和重大经营活动做出决策,聘任经营者,并对经营者的业绩进行考核和评价。监事会对企业的财务和董事、经营者的行为进行监督。在实践中,这些规定得不到落实,根本的原因在于制度上的政企合一。国有企业的所有者是谁?是国家或各级政府和国家事业单位,而国家作为所有者是虚位的。事实上,董事会就代表了所有者,而董事长就是所谓的所有者单位的负责人,其他董事会的成员和监事会的成员是由董事长任命的,他们在行政系列上是董事长的部下。这样,监事会根本起不到监督的作用,就像一个单位的审计处不可能审计本单位的领导一样。而董事会与其说对所有者负责,不如说是自己对自己负责,这种负责方式是最不可靠的。因此,在政企合一的体制下,不可能有有效的公司法人治理结构。

  

  尽管如此,20余年的改革表明,在市场与权力的博弈中,中央政府是站在市场一边的[1],是推动制度变迁的主导力量。但是,不得不承认,中央政府在向市场化过渡中面临着一系列难以逾越的障碍。出于政治上的考虑,“国家将避免触犯有势力的选民。如果实力接近候选国家的集团的财富或收入受到产权的不利影响,那么国家就会受到威胁,因而,国家会同意一个有利于这些集团的产权结构而无视它对效率的影响”[2](P28)。这样,与市场化目标相悖的行为就在所难免。

  

  二、对国有企业的保护

  

  新中国的政治发展表明,在共产党领导人民取得革命胜利后,首先利用政治权力的最本质的工具强制性力量确立了国民经济的基本框架。在新的经济制度建立后,共产党又将其初始的政治权力组织结构加以完善,形成了政治权力支配经济制度的基本秩序。因此,我国的计划经济制度是一种外生而非内生的经济关系。从表面上看,政治和经济是一体化的关系,计划经济是高度集中的政治权力的支撑,但深层的关系则是权力超然于经济制度之上;或者说,政治权力支配着计划经济,而计划经济的具体实现者则是国有企业,因此,国有企业与共产党有着制度上的相互支撑关系。正因如此,在经济转型中,中央政府对国有企业宠爱有加。

  

  传统的多数国有企业是无效率或低效率的,在垄断行业,国有企业还能赢利,但在竞争性的行业,国有企业则节节败退,使得国有工业部门自改革开放以来的赢利能力呈下降趋势。[3]由于国有企业的竞争力下降而非国有企业的持续性高速增长,到2000年,规模以上非国有工业企业工业产值占总产值的51.7%[4],已达半壁江山。正因为国有企业节节败退,效益低下,国家保护国有企业的力度也空前加强。

  

  首先,国有企业是不能破产的,不仅不能破产,国家还要拿大量的财政收入给予补贴。《企业破产法》于1985年出台,但自那时起,有几个国有企业尤其是大型国有企业破产?在中国,破产不纯粹是市场行为,还与政治相关。国有企业实际上是政府部门所有,即存在部门利益,因此,任何一个政府部门都会极力使其企业维持下去。国有企业破产面临因就业压力而产生社会稳定及政治稳定的问题,无论是政府主管部门还是地方主管部门都不希望看到因失业而造成的政治不稳定,而政治的不稳定将直接关系到干部的命运。而且,它不仅直接关联到主管干部和部门、政府的命运,也关系到国家权力的基础。因此,在国有企业问题上,形成了一个利益共同体,这就是政治统治。为此,国家每年拿出几百亿元的财政收入补贴国有企业。

  

  其次,国家不仅直接拿出财政收入补贴国有企业,同时还把上市融资的机会专授予国有企业,国家期望以此缓解国有企业的困境。不管国家最初创办证券市场的目的如何,由于证券市场容量有限,对于能否进入证券市场这样一种稀缺资源,政府又采取了分配额度的办法。这种分配办法,就是计划经济时期的额度分配。在分配额度时,政府采取了公开的区别对待政策,将非国有企业排除在外。1998年,中国证监会《关于重点支持国有大中型企业上市的通知》指出:“为了支持国有大中型企业的改革和发展,各地在选择1997年计划内企业时,除优先推荐地方所属的512家重点国有企业外,还应优先推荐符合上市条件的中央直属企业中的512家重点国有企业。”这就意味着不大可能将上市额度分配给最有资格、最有需求的公司,因而浪费了资本市场资源,降低了资本市场的效率。

  

  由于上市指标的行政分配,不少政府部门或事业单位本来没有经营性企业,或没有效益好的企业,却分配到了上市指标。分配指标的具体办法是按行业、按政府部门和地区。这样,各省、自治区、直辖市和政府主管部门都按一定比例得到了上市指标。有了上市指标,政府主管部门和地方政府把一些效益差的企业通过行政命令式组合而推向证券市场,其结果可想而知。证券市场充满陷阱,广大股民信心丧失,直接导致证券市场的低迷。且不论证券市场前景如何,自开放证券市场以来,上市融资为一种稀有资源,当然也是非国有企业所梦寐以求的。但在计划经济体制安排下,非国有企业不可能靠分配得到上市指标,于是买壳上市便流行起来,很多民营企业便是通过买壳而上市的。

  

  在西方也有买壳的交易,但“壳”本身并不值钱。在中国,买壳本身就增加了交易成本。首先,“壳”作为一种稀缺资源,本身就是有价格的。因此,在众多的买壳上市交易中,成交的价格总是大于目标公司(即被收购公司)的资产净值,大于资产净值的部门便是“壳”的价格。“壳”值几何?一般认为3000万元左右。[5]这意味着,得到指标的国有企业本身就已获得3000万元的交易费用。

  

  在非国有企业对国民收入的贡献已占半壁江山的条件下,明显的歧视性政策本身正好说明了国家目的的矛盾性。但是,政府同时也认识到,让有效率的产权即非国有企业上市会增加国家的收入。于是,决定效仿美国,在主板市场之外开办一个主要为民营高科技企业服务的二板市场。在中国,自1999年就开始呼唤二板市场,有关二板市场的条例早己准备好,普遍认为2001年夏天将会开办二板市场,但是,二板市场迟迟建立不起来。其原因各有说法。笔者认为,由于依靠行政指令计划而上市的国有企业普遍低效,这时若开办二板市场,对以国有企业占主导地位的主板市场将是雪上加霜,资金将从主板市场大规模地流向二板市场。因为,二板市场与主板市场有重大区别:第一,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国人民大学学报》2004年第4期

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