曲铁华 樊涛:新中国农村基础教育政策的变迁及影响因素探析

选择字号:   本文共阅读 1078 次 更新时间:2013-09-12 22:43:13

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曲铁华   樊涛  

  

   中国农村教育,因其分布广泛、数量众多在整个国民教育体系中占有主体地位,其中的农村基础教育更是扮演着具有基础性、先导性、全局性意义的重要角色。与旧中国相比,新中国农村基础教育取得了辉煌的成就,而推动农村基础教育发展的最直接动力就是不同历史时期党和国家所制定和实行的一系列农村基础教育政策。建国以来,我国农村基础教育政策走过了一条不平凡的变迁历程。笔者通过对新中国农村基础教育政策变迁的历史进行梳理,在此基础上,分析农村社会经济体制的变革、宏观教育政策价值取向的演变和基础教育政策形成机制等因素对农村基础教育政策变迁所产生的重要影响。

   新中国成立60年来,农村基础教育在中国共产党和中央人民政府各项政策的指引下,经历了从积贫积弱到蓬勃发展的巨大转变,取得了举世瞩目的成就。这其中相关政策起到了至关重要的支持和保障作用。

  

   一

  

   新中国农村基础教育政策的变迁历程,主要是党和国家对于农村基础教育办学、管理体制的调整过程。在这一过程中,政策的着力点和实施目标往往由于社会条件的不同和政策制定者自身的原因表现出阶段性特征。

   (一)革新(1949年-1955年)

   《中国人民政治协商会议共同纲领》中提出对于新中国文化教育改革的原则和方法,农村基础教育各项制度、政策就在其指导之下逐步形成。1950年3月,中央人民政府政务院规定:乡村小学经费由县人民政府随同国家公粮征收地方附加公粮解决[1]11。1952年,《小学暂行规程(草案)》和《中学暂行规程(草案)》规定小学不论公办、民办,均由市、县人民政府教育行政部门统一领导;中学则由省、市教育行政部门统一领导[2]55-56。这样,就初步形成了我国由政府包办教育事业的体制框架。国家运用行政手段将农村基础教育支出纳入到政府财政之中,同时实行分级领导、统一管理的方法,这就为农村中小学的恢复与改造提供了可靠的物质保障。

   1953年1月,中央认为三年来文教事业基本恢复,并且取得了一定的发展,但是文教工作的计划性不足、盲目性很大,追求数量的同时,忽视了质量,于是提出当年全国文教工作的方针是“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”,强调文教工作要按计划进行[2]72-73。这一方针的提出拉开了我国教育事业计划管理体制的序幕。

   (二)推进(1956年-1966年)

   1956年1月,中央首次提出:“乡村小学基本上由农业生产合作社办理。”[2]1551957年3月,第三次全国教育工作会议再次强调:小学教育的发展必须打破由国家包下来的思想,在农村要提倡群众集体办学,允许但不提倡私人办学[2]192。1958年3月,教育部正式提出“两条腿走路”的方针,即提倡国家和群众办学并举,号召全民办学。这次整顿使我国农村基础教育由县、乡和农民集体承办的体制基本形成。从此开始的很长一个时期内,人民公社始终担当农村基础教育办学主体的角色。针对农村基础教育规模有限、许多农村学生升学遇到困难等状况,1958年中央创造性地提出了“两种教育制度、两种劳动制度”的设计,即在当前的全日制学校教育制度和八小时劳动制度以外,在学校、工厂、机关、农村中广泛采用半工(农)半读的制度,以缓解升学需求与学校承载能力不足的矛盾。各地根据具体实际,采取灵活多样的办学模式,如出现耕读小学、送教上门、巡回小学、马背小学、船上小学以及农业中学等。这一制度由此成为国家教育政策的一个重要方面,并在之后1965年发布的《关于学制改革问题的报告》中被正式列为学校形式的一种[2]376

   另一方面,为了提高地方的办学积极性,扩大农村教育规模,吸收数量巨大的农村学生就读,“大跃进”期间,中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权下放问题的决定》,将各项管理权限下放至地方,公办的全日制小学由公社直接管理,民办小学由大队直接管理。虽然入学压力得到缓解,但是这样的局面使得刚刚形成的教育事业计划体制再一次趋于失控。有鉴于此,中央不得不重新将教育管理权适当上收。1963年,《全日制小学暂行工作条例(草案)》和《全日制中学暂行条例(草案)》出台,重新规定了地方政府分级管理中小学的职责,农村基础教育实行由专区、县负责的体制[2]328-329。

   (三)曲折(1967年-1976年)

   “文革”期间,农村基础教育管理权再次全面下放,并出现“小学不出村、初中不出大队、高中不出公社”的现象。公办学校改为民办、公办教师下放,不仅增加了地方的负担,而且大大挫伤了教师工作的积极性,对农村基础教育影响极大。

   在农村普及小学教育成为“文革”期间农村基础教育的一项重要政策。1971年《全国教育工作会议纪要》提出,要大力普及教育,争取在第四个五年计划期间,农村普及小学5年教育,有条件的地区普及7年教育[2]440。在政策执行的过程中,各地多采取削减教学内容、降低课程难度、缩短学制等做法,以硬性地达到指标。

   “两种教育制度、两种劳动制度”在“文革”期间受到批判,进而遭到废除。许多半农半读学校停办或转制成为普通中学,作为一种办学形式退出历史舞台。而且,农村地区大量采取“戴帽”的方法来发展中学,即在小学中开办初中班。虽然这样的做法增加了农村中学的规模,但是大量挤占小学教育资源对于农村小学的发展起到了一定的抑制作用。

   (四)恢复(1977年-1984年)

   “文革”期间,教师遭受了严重的歧视。1978年1月,中央要求各地应以相应数量的民办教师来补充公办教师的自然减员;各地要组织教师参加多种形式的培训和进修,以提高自身素质。1979年开始,农村一部分优秀的民办中小学教师分批转为公办,农村教师的积极性被充分调动起来。

   政治上的拨乱反正直接促成了教育体制向“文革”前的回归,农村基础教育管理权限重新上收、集中。1978年教育部规定全日制小学由县教育行政部门统一领导和管理;全日制中学由县以上教育行政部门管理;社队办的中小学可在县的统一领导下,由社队管理[2]528。我国教育行政管理体制基本上恢复到了60年代初实行的统一领导、分级管理格局。进而,1980年在《关于普及小学教育若干问题的决定》中重申了“两条腿走路”的方针,继续鼓励群众自筹经费办学。1982年1月1日,中共中央批转的《全国农村工作纪要》指出,教育是发展科学技术的基础,要创造条件加强农民教育,提高其科学文化水平[1]1995。1983年1月和5月,中央先后发出通知、文件,反复强调农村教育的重要性,要求结合实际改革农村基础教育制度,采取灵活多样的办学方式逐渐普及农村小学教育乃至于初中教育。与此同时,为解决经费紧缺问题,1984年底国务院发布通知指出,“乡人民政府可以征收教育事业费附加”,这就为农村筹措教育经费开辟了新的渠道,为农村基础教育的发展提供了一定的物质和政策保障。

   (五)改革(1985年-2000年)

   1985年出台的《关于教育体制改革的决定》和1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》,提出“实行九年制义务教育,把发展基础教育的责任和管理权限下放给地方,实行基础教育由地方负责,分级管理的原则。”[1]22861987年6月《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》指出,县级政府有根据中央的方针政策制定本县教育总体规划和各类具体办法、改善办学条件、指导教育教学等权利;乡级则要成立教育管理机构,在乡政府和县级教育行政部门的领导下开展各项工作[1]2623。1992年《义务教育法实施细则》规定乡级人民政府在支付教师工资、改善办学条件、补充学校公用经费等方面起主要作用[1]3290-3292。这一系列政策的重点就是扩大乡一级管理农村学校的职责权限,教育的规划基本上是按照乡镇为单位进行,使农村基层的乡、村成为教育经费负担的主力,从而形成“以乡为主”的管理体制。

   在之前的普及小学教育的目标基础上,《关于教育体制改革的决定》进一步提出了普及九年义务教育的宏伟目标,《中华人民共和国义务教育法》第一次将普及教育的政策建立在法律的基础之上。1992年,党的十四大将到20世纪末“基本普及九年义务教育,基本扫除青壮年文盲”作为90年代我国教育事业发展的重要目标。1993年2月《中国教育改革和发展纲要》正式将“两基”作为我国教育的奋斗目标。而农村地区的“普九”工作则成为了最核心、最艰巨的任务。此后,国家出台了各项资助、扶持政策对农村地区“普九”进行了详细的规划和部署。到2000年底为止,我国85%的人口和地区普及了九年义务教育,基本上实现了普及义务教育的初期目标。

   (六)创新(2001年-2009年)

   2001年5月《关于基础教育改革与发展的决定》中提出,要“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”[3]8872003年9月《关于进一步加强农村教育工作的决定》中再一次重申这一管理体制,并要求“县(市)人民政府要真正担负起发展本地农村义务教育的主要责任”[4]。至此,农村中小学管理体制改革基本完成了由“以乡为主”向“以县为主”的重大转变。

   与此同时,从2000年开始,国家逐步开展农村税费改革试点,要求通过试点逐步取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费,中央财政通过转移支付以及各种重点工程和措施加大对农村基础教育的投入力度。2003年9月《关于进一步加强农村教育工作的决定》强调继续巩固和完善“以县为主”的农村基础教育管理体制;全面推行“一费制”;从西部贫困地区和农村地区开始实施“两免一补”政策等。2005年12月《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》要求以“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”为原则,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制,将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,并逐步免除农村义务教育阶段学生的学杂费、免费提供教科书、补助家庭困难学生寄宿生活费,确保农村中小学教师工资按时、足额发放[5]。2006年6月新修订的《中华人民共和国义务教育法》以法律的形式确定了义务教育免费的原则。2007年,全国农村义务教育实现全部免除学杂费,同时国家承诺“要完善农村义务教育经费保障机制,不断提高保障水平。”[6]

  

   二

  

   我国农村基础教育政策始终体现了中国共产党对农村和对教育的认识。农村基础教育政策是我国农村社会经济政策的重要子部分,受农村社会经济政策的影响极为深刻。

   (一)土地改革对农村基础教育政策的影响

   1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》的宗旨,是要将封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制,将地主的土地没收后分配给没有土地或缺少土地的农民。到1952年底,全国范围的农村土地改革基本完成。1954年《中华人民共和国宪法》规定:“国家依法保护农民的土地所有权以及其他生产资料的所有权。”农民获得土地等生产资料后,生产积极性高涨,全国农业经济快速得到好转。而随着农业经济的恢复和农村社会条件的好转,发展农村文化教育事业成为了党和国家所关注的一项重要内容。国家通过将教育支出纳入到财政的办法,以及确立管理体制等措施保证了农村基础教育迅速的恢复和发展。

(二)人民公社体制对农村基础教育政策的影响 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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