李纬华:香港特别行政区终审法院在外佣居港权案中的宪政处境评析

选择字号:   本文共阅读 394 次 更新时间:2013-08-31 09:44:03

进入专题: 一国两制   香港基本法   居港权  

李纬华  

  对于终审法院而言,是否提请全国人大常委会释法之问题的症结在哪里呢?笔者认为,其在于“筹委会意见”对香港特区法院是否具有拘束力。如果“筹委会意见”对香港特区法院具有拘束力,那么包括终审法院在内的香港特区各级法院必须遵从,庄丰源案和外佣案的争议问题自然会迎刃而解。甚至可以说,庄丰源案和外佣案的问题自始就不会出现;如果“筹委会意见”根本不可能对香港特区法院具有拘束力,那么律政司亦不会建议终审法院提请全国人大常委会解释《基本法》。律政司此举的根本意图,即在于希望全国人大常委会明确确认“筹委会意见”在香港特区法律体系中具有法律效力,对香港特区法院具有拘束力。从香港特区法院历来对居港权案件的判决来看,阻却“筹委会意见”对香港特区法院产生拘束力的障碍主要有两个。

  第一个障碍是全国人大常委会“居港权解释中的特别陈述”不被视为对《基本法》的解释。《基本法》第158条第1款规定,全国人大常委会享有对《基本法》的解释权。终审法院亦承认:“《基本法》第158条第1款赋予全国人大常委会的《基本法》解释权是以普遍的、无任何条件的语言表达的。”[12]从理论上讲,如果“居港权解释中的特别陈述”是作为全国人大常委会一个单独的解释而颁布的,那么“居港权解释中的特别陈述”的法律效力及其对香港特区法院的拘束力便不太可能招致争议。然而,问题在于“居港权解释中的特别陈述”存在于“居港权解释”之中。

  在庄丰源案的裁判中,高等法院原讼法庭认为,《基本法》规定香港特区法院可以适用香港原有法律,这就是允许其适用普通法的法律解释原则。中国内地法律解释原则对香港特区产生拘束效力的唯一途径是启用《基本法》第158条规定的解释机制,如果全国人大常委会依据《基本法》第158条行使权力,适用内地的法律解释原则对《基本法》作出解释,那么该解释就对香港特区法院具有拘束力。然而,全国人大常委会从未依据第158条解释过《基本法》第24条第2款第1项,“居港权解释”是依据第158条对《基本法》第22条第2款和第24条第2款第3项的解释,“居港权解释中的特别陈述”是“居港权解释”的附着物(addendum),故“居港权解释”在该案中对香港特区法院没有拘束力。[13]原讼法庭还认为,全国人大香港特区筹委会无权解释《基本法》。尽管“筹委会意见”写入了全国人大香港特区筹委会的工作报告,并且该工作报告得到了全国人大的批准,但就工作报告与批准决定而言,无论是单独,还是累积,均不能构成对《基本法》的解释。[14]

  在高等法院上诉法庭对庄丰源案的裁判中,入境事务处处长(经大律师)没有一直坚持“居港权解释中的特别陈述”构成全国人大常委会对《基本法》的解释,而是退步承认,就该案而言,全国人大常委会从未对《基本法》第24条第2款第1项作出过解释,全国人大常委会也从未被提请过解释该项,[15]“居港权解释中的特别陈述”只是构成具有说服力的附论(obiter dicta)。[16]自然地,上诉法庭亦拒绝将“居港权解释中的特别陈述”视为全国人大常委会对《基本法》的解释。

  在终审法院对庄丰源案的裁判中,入境事务处处长(经大律师)从一开始就退步承认,全国人大常委会从未对《基本法》第24条第2款第1项作出过对香港特区法院有拘束力的解释,“居港权解释中的特别陈述”不构成全国人大常委会对《基本法》第24条第2款第1项作出的有拘束力的解释。[17]自然地,终审法院亦没有将“居港权解释中的特别陈述”视为全国人大常委会对《基本法》的解释。

  如果“居港权解释中的特别陈述”不构成全国人大常委会对《基本法》作出的对香港特区法院有拘束力的解释,那么按照普通法的法律解释原则,“居港权解释中的特别陈述”中提及并赞同的“筹委会意见”是否香港特区法院在解释《基本法》第24条第2款第1项时必须参照的立法资料呢?这便是可能阻却“筹委会意见”对香港特区法院产生拘束力的第二个障碍。若对上述问题的回答是肯定的,那么其效果就如同“居港权解释中的特别陈述”被视为全国人大常委会对《基本法》的解释一样,实现结果上的殊途同归。但这条道路亦被香港特区法院封堵。

  在庄丰源案的审理中,入境事务处处长(经大律师)主张适用普通法中的“信息充分的解释原则”来解释看似清楚明白的《基本法》第24条第2款第1项。具体而言,就是将《基本法》第24条第2款第1项放在一定的背景体系中予以理解。这个背景体系包括《基本法》本身、《中英联合声明》、立法历史等,而立法历史又包括《基本法》制定后的历史。《基本法》制定后的历史具体包, , 括“筹委会意见”、全国人大香港特区筹委会的工作报告、全国人大对全国人大香港特区筹委会工作报告的批准决定等。[18]

  在对庄丰源案的裁判中,高等法院原讼法庭认为,按照普通法的法律解释原则,《基本法》第24条第2款第1项的文义清清楚楚,并非含糊生疑:[19]“筹委会意见”、全国人大香港特区筹委会的工作报告、全国人大对工作报告的批准决定等亦不构成“信息充分的解释原则”中的“当代解释规则”的对象,因为这些文件是在《基本法》制定的六年后、《中英联合声明》签订的十二年后才通过的。[20]高等法院上诉法庭和终审法院在对庄丰源案的判决中,亦认为《基本法》第24条第2款第1项的含义清晰明白,没有任何歧义。[21]终审法院还认为,就该案而言,与解释《基本法》第24条第2款第1项相关的外来资料是制定《基本法》之前或同时期存在的立法资料,其他资料无须探究。[22]

  在庄丰源案判决之后,针对《基本法》制定后的资料能否作为解释《基本法》的外来资料予以援引与全国人大常委会“居港权解释中的特别陈述”能否被视为对《基本法》的解释这两个问题,香港法院的态度发生了重要变化。就前者而言,较为典型的是高等法院原讼法庭2009年12月10日对“陈裕南及另一人诉律政司司长”案(以下称“陈裕南案”)的裁判,该案涉及香港特区立法会功能界别选举中公司票制度。

  1997年5月23日,全国人大香港特区筹委会通过了《中华人民共和国香港特别行政区第一届立法会的具体产生办法》,其第6条清楚地规定了间选的公司票问题。该办法随后清楚地写入了筹委会1997年5月30日向全国人大常委会提交的《关于建议筹委会结束工作的报告》中。1997年7月3日,全国人大常委会通过了《关于批准全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会结束工作的建议的决定》,其中称筹委会“圆满地完成了筹备成立香港特别行政区的各项工作”。针对这些文件,原讼法庭在对陈裕南案的判决中指出:“确实,一般而言,《基本法》制定以后发生的任何事件均不能影响全国人民代表大会在制定《基本法》之时的实际立法原意。然而,正如已经在其他地方解释过的那样,在内地实行的法律制度之下,全国人民代表大会及其常务委员会有权解释与澄清《基本法》条款的含义”;[23]“根本不可能忽视全国人民代表大会常务委员会对筹备委员会工作(包括该办法)毫无保留的批准清晰地表明了《基本法》整体背后的全国人民代表大会的真实原意。”[24]2010年12月7日,高等法院上诉法庭在对该案的上诉判决中亦利用上述文件来辅助确定《基本法》相关条款的立法原意。[25]

  对比庄丰源案和陈裕南案中所提及的两份《基本法》制定以后的资料可以发现,“筹委会意见”和《中华人民共和国香港特别行政区第一届立法会的具体产生办法》都是全国人大香港特区筹委会通过的法律文件,前者写入筹委会向全国人大提交的工作报告,后者写入筹委会向全国人大常委会提交的工作报告,都得到了全国人大或者全国人大常委会的批准。很明显,筹委会通过的这两个法律文件的法律效力即使不同,也是极为类似的。原讼法庭在对陈裕南案的判决中不仅肯定了全国人大常委会对筹委会工作报告的批准体现了立法原意,而且还从普通法的法律解释原则中寻找根据,将中国内地的法律解释原则与普通法的法律解释原则作类比。法庭认为:“即使在普通法原则下,当一部后来的法律与一部先前的法律存在实质关联的情况下,后来的法律可用来协助解释先前的法律。其背后的观念是,立法取向在这些法律与共同术语中存在连续性。”[26]

  不过,对于庄丰源案和外佣权案所争议的法律问题而言,香港特区法院所持的“居港权解释中的特别陈述”不能被视为对《基本法》之解释的观点有了明显的松动。这个变化非常关键,因为《基本法》制定后的资料的援引只是在适用目的解释规则时对于如何确定《基本法》相关条款的立法目的起到辅助作用。在普通法的法律解释原则上,这种辅助作用还得让位于《基本法》相关条款清晰的字面含义。“居港权解释中的特别陈述”则是直接给出了《基本法》第24条第2款各项的立法目的。香港特区法院在这个方面的变化就主要体现在高等法院原讼法庭和上诉法庭对外佣居港权案的裁判中。

  原讼法庭在对该案的判决中确认,入境事务处处长(经大律师)在上诉法庭和终审法院对庄丰源案的审理中,是退步承认全国人大常委会从未对《基本法》第24条第2款第1项作出过任何解释、全国人大常委会亦未被提请过予以解释的。[27]法庭同时在判决中载明,入境事务处处长(经大律师)接受上诉法庭对庄丰源案判决的拘束,“居港权解释中的特别陈述”对《基本法》第24条第2款第4项而言并非是个有拘束效力的解释,但保留在更高审级法庭(法院)就此问题重开争辩的权利。[28]

  上诉法庭则在对该案的判决中主要作出了如下引人注目的评论。第一,在终审法院对庄丰源的审理中,入境事务处处长(经大律师)退步承认“居港权解释”只对《基本法》第22条第4款和第24条第2款第3项的解释具有拘束效力,终审法院接受了这种退步承认,并进而处理了庄丰源案所涉及的《基本法》第24条第2款第1项的解释问题。第二,终审法院实际上仅以入境事务处处长(经大律师)的这种退步承认为基础而为裁判,但未予评论这种退步承认是否正确,或下级法院(法庭)是否就此问题得出了正确结论。第三,关于“居港权解释中的特别陈述”是否构成对《基本法》第24条第2款第4项有拘束力的解释的问题,终审法院对庄丰源的判决是否上诉法庭审理外佣案的先例,上诉法庭未听到争辩,原因为入境事务处处长(经大律师)保留其立场,等待该案上诉到终审法院后再重开争辩。第四,就上诉法庭而言,“居港权解释中的特别陈述”是否构成全国人大常委会对《基本法》第24条第2款第4项有拘束力的解释的问题,讨论仍然是敞开的。上诉法庭的评论表明,关于“居港权解释中的特别陈述”能否构成对香港特区法院有拘束力的解释问题,香港特区法院内部当前意见也不一致。事易时移,终审法院态度的变化并非完全不可能。这或许也是律政司建议终审法院提请全国人大常委会释法的重要原因。

  

  三、终审法院的两难宪政处境

  

  律政司的释法建议将终审法院置于非常为难的境地。为难之处并不在于《基本法》第158条第3款规定的提请全国人大常委会释法机制的启动,因为终审法院2011年在审理“刚果(金)共和国及其他人诉FG公司”案(以下称“刚果(金)案”)中,已经首度就《基本法》第13条与第19条涉及的四个问题提请全国人大常委会予以解释,启动提请全国人大常委会释法机制的心理障碍已经不大。终审法院的为难之处在于决定是否提请全国人大常委会释法本身。对于律政司提请全国人大释法的建议,无论是决定不提请释法,还是决定提请释法,都将使终审法院陷入困境。

  首先,决定不提请全国人大常委会释法很难。终审法院对庄丰源案的裁判给香港社会带来的巨大负面后果有目共睹,即使是反对终审法院提请释法,主张全国人大修改《基本法》的人士对这一点亦不否定。对当年的终审法院提出批评的一个关键原因是,终审法院罔顾全国人大常委会“居港权解释中的特别陈述”。如果终审法院确认了“居港权解释中的特别陈述”的法律效力,那么就会杜绝庄丰源案所带来的负面社会后果,亦不会出现当前外佣案的法律争执。香港特区政府无奈之下采取的多种行政措施不但难以从根本上遏制内地“双非”孕妇赴港生子,而且其中一些行政措施还有违反《基本法》与《入境条例》之嫌,影响香港特区政府厉行法治的形象。况且,香港特区有关人士与中央有关部门的多次沟通,均认为最好的彻底解决办法便是终审法院自行主动提请全国人大常委会释法,全国人大常委会然后通过解释一锤定音地解决问题。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 一国两制   香港基本法   居港权  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/67183.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网