刘红凛:“政党法制”论析

选择字号:   本文共阅读 385 次 更新时间:2013-08-30 17:33:18

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刘红凛  

  

  改革开放30多年来,随着经济、政治、文化与社会的发展变化,我国的政党—国家—社会关系也在发生着重大变化,治党理政的理念与观念也在发生着重大变化。自1997年中共十五大提出“依法治国”以来,依法治国、依法执政、科学执政、民主执政等已经成为国内的主流话语;发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家已经成为社会主义建设的重要目标;民主、法治、权利、自由、公平、正义等理念已经深入人心。在这样的背景下,如何进行政党治理、加强政党建设,自然成为理论界争议不休的重大热点问题,问题的焦点在于:在依法治国、依法执政理念与实践下,是实行“政党法制、依法治党”,还是实行“政党自治、以党规治党”,还是兼而有之、实现二者的结合?比较而言,“政党法制”论者高举“法治大旗”颇具影响力与吸引力。一些学者高呼,要借鉴世界其他国家经验,加强政党立法、实行政党法制,甚至主张要制定专门的政党法来规范政党。那么,什么是政党法制,政党法制的历史趋势与世界现状如何、价值追求与效力范围如何?单纯依靠加强政党立法、实行政党法制能否从根本上促进政党政治民主化、有序化?这是值得深思的问题。本文力图从对世界政党法制的历史发展趋势、当今世界概况与基本特点的分析中,来把握政党法制的核心要义、价值追求、效力范围,深刻分析政党法制、政党政治、民主政治发展之间的关系;力图做到既充分肯定政党法制的历史进步性、又充分认识其政治局限性,避免“法律绝对化”、“政党国家化”(或行政化)。这无疑有助于对我国政党治理、依法执政与民主政治发展的深入认识与思考。

  

  一、“政党法制”及其历史发展趋势

  

  无论是从理论、实践还是从历史上看,“政党法制”都是与“政党自治”相对而言的。政党自治论者强调:政党是政治组织或社会组织、而非国家权力机关;政党应根据自己的内部规章自主处理内部事务,国家与法律不应干涉党内事务。正如有台湾学者所言:政党是一种组织也是一种运动,政党活动是活生生的生态过程;政党政治无法用“立法”规范,因为政党本身即在国会立法,而法律也随着政治势力的消长随时在改变;因此,政党政治的新秩序,是靠自然的政治势力之抗衡,而不是靠法律就可以保障起来的;政党政治的正规,是靠相互谅解的秩序和伦理,而不能单靠“立法”规范。[1]与此相对应,“政党法制”论者主张法律至上,强调加强政党立法、制定《政党法》、“依法治党”、实现“政党法治”。

  在国内,“政党法制”是与“政党法治”密切相关的两个概念,不少学者甚至将二者混用。但不同学者对“法”的理解不同,对“法治”的理解也有所不同。有的学者严格使用“法”的概念,视其为“法律”,认为“法”是由国家制定或认可并强制遵守的法律、法令、条理等行为规范的总和;有的学者则在宽泛意义或政治学意义上使用“法”的概念,视其为“规则”,把国家法律、党内规章制度等都视为“法”。对“法与法治”的理解不同,决定了对“政党法治”、“政党法制”的理解不同。如有的学者从政治学意义上认为,“政党法治”属于政党文明范畴、是一个综合性概念,涵盖政党内部活动和外部活动等全部政党生活,贯穿政党自身事务管理和领导——执政的整个政党行为的全过程;因此认为,“政党法治”是指以政党章程和国家宪法作为政党活动的总规范,依靠政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党管理模式,核心内容是政党权的依法确立、依法行使和依法制约。[2]也有学者从法学意义上来理解,认为法治化就是政治制度的理性化、制度化、程序化,其实质是用制度的力量来规范权力的行使;西方政党法治化的核心就是政党地位和活动的制度化、规范化。[3]这一观点将政党法治化与政党制度化、规范化相等同。

  至于“政党法制”,国内有学者认为:“所谓政党法制,就是基于政党民主理念,对政党的宪法地位、政党的内部活动与外部活动进行宪法与法律上的分析与考量过程,表现为以宪法与法律规范政党的内部行为与外部活动,并以司法审查政党行为合法性和合宪性的过程。”[4]也有人从立法角度认为“政党法制是指政党接受立法部门在有关政党的地位、功能、作用、活动原则和活动规则、政党违法的处理程序及其后果等方面所制定的法律、宪法条款以及形成的宪法惯例调整和规范的过程”[5],强调政党政治、政党民主、政党制度的法制化。概言之,“政党法制”论者强调:政党地位需要法律确认、权益需要法律保护、行为需要法律规范,要通过宪法、宪法性法律、政党基本法、专项政党立法、普通法律等来全面规范政党地位、政党活动与政党行为,实行“依法治党”。他们之所以强调“政党法制”,其基本理由在于:政治伦理无法有效地规范政党政治行为,更无法实现“政党法制之形态”;[6]要规范党委与人大、政府、政协及人民团体之间的关系,这是道德、契约、纪律所不能胜任的,必须由法律来承担。

  理论界之所以存在对政党治理的两种截然不同的认识,究其原因主要有二:一是“法治”本是一个存在认识分歧的概念,即便是在标榜具有法治传统的西方亦不曾有一个公认的定义,有的把法治理解为法律的统治,强调法律至上;有的理解为法律制度的一种内在之德、一种道德价值、一种社会实践等;[7]有的模糊或混淆了法律、规则、规范、制度之间的区别。值得注意的是,尽管“法治”是一个存在争议的概念,但其基本思想应该是明确的,即法治与人治相对、法治不等于法律、法治化不等于法律化,规则、制度、法律(制度)是三个内涵与外延、层次与使用范围不同的概念;从法律意义上看,法治的要义在于法律的统治、法律至上,法治并不等同于规则之治。另一方面,是由于对政党性质的不同认识所造成的,如有的学者所言:如果视政党为一般性的民间团体时,政党的运作只要符合一般社团的规则即可,不需要另有法律来特别规范政党的运作。如果视政党为国家公器,则政党形同准政府机构,政党本身运作的健全与否,对国家民主政治的发展是否成熟具有重要影响;此时,国家的法律不仅应赋予政党某些特殊的地位、权利或权力,同时也应规范其运作、使之符合民主程序,以使政党的民主来带动社会的民主。[8]

  然而,“政党法制”不仅是个理论问题,更是一个具体的实践问题;对“政党法制”的认识,不能陷入抽象的思辨中,必须结合世界“政党法制”的进程与内容来把握。从世界历史与实践看,所谓“政党法制”,实际上是国家通过加强相关政党立法、用法律来规范政党地位、政党关系与政党行为,以防止政党滥用权力、保障政党政治有序发展的理论与实践。但“政党法制”不是与生俱来的,而是政党发展到一定阶段的产物。在政党发展的不同阶段,不同国家对政党的态度不同、法律规范不同。就西方国家而言,对政党的法律规范先后经历了一个从无到有、从消极防范到积极承认的历史过程。概括说来,政党在国家法律上的地位大致有四个阶段的演变:第一阶段是禁止政党时期,这是在君主专制时期及民主政治初期;第二个阶段是默认政党时期,大致在民主政治早期;第三个阶段是法律上消极承认政党时期,二战以前基本如此;第四个阶段是法律上积极承认政党时期,主要是二战以后。[9]在二战以前,西方国家一般视政党为结社组织,除了宪法、结社法、社团管理法、选举法中所涉社团的规定外,各国基本上是消极地承认政党,对政党既没有专门的法律规定、也没有一般规范的综合性法律制度。

  从整个政党政治发展史看,随着人类政治文明的发展与进步,各国政党政治存在着一个从激进、暴力、无序逐渐走向理性、和平、有序的发展过程。二战以来,世界政党政治逐渐走向成熟与稳定,各主要国家的政党政治逐渐走向规范化、制度化、理性化、有序化;与此同时,许多西方国家不再简单地视政党为一般性社会组织,而是把政党与一般社会组织区别开来,开始加强政党立法、力图通过法律来积极规范政党,这是战后政党政治的一个新趋势。之所以会出现这种情况,主要是因为,二战以后政党真正成为国家政治权力中心、“集权原则”在政党身上得以复归;为了避免纳粹式的极权政党吞噬民主、实行专制,为了防止政党滥用权力、政治腐败,为了加强对政党权力的监督与制约、促进民主政治发展,西方有关国家开始在宪法或其他法律中积极规范政党,“政党入宪”成为战后世界政党政治的一个基本趋势。一般是先有“政党入宪”,通过宪法确定政党地位、对政党进行原则性规定,然后在其他法律(如选举法、政治献金法)中增加或丰富有关政党条款,最后才有可能根据宪法精神、宪法原则来制定《政党法》,这是大陆法系国家政党立法的一般逻辑。到目前为止,除了极个别的君主国家禁止政党外,绝大多数大陆法系国家都在宪法中设有“政党条款”,但一般仅对政党作原则性的简短规定,如要求政党民主、不得危害国家主权与国家安全等,对政党行为并不作具体规定。另据个人考证,世界上有60多个国家曾经制定过专门的《政党法》,但不同国家的《政党法》详尽不一、长短不一,对政党的规范内容、规范程度、实践效果也有所不同。[10]然而,在英国、美国、日本等国的宪法中,至今仍无政党条款,这些国家一般也没有专门的《政党法》,主要是通过选举法、政治献金法等来规范政党的选举行为。

  

  二、当今“政党法制”的世界概况与基本特点

  

  一般而言,现代政党政治主要涉及执政地位的取得、执政权力的行使(执政)、对执政权力的监督等基本环节,涵盖政党与社会(政党与民众)、政党与政府、政党与政党以及政党内部等四个方面的关系。从战后世界各国“政党法制”的情况看,相关政党立法是指由国家立法机关制定或认可、通过法律条文表述、并由国家强制力保证实施的关于政党的法律规范,主要包括宪法、《政党法》、选举法等相关法律规范,以及专项政党立法四种形式;“政党法制”的内容主要涉及政党地位法制化、政党行为法制化。其中,“政党地位法制化”的核心问题是政党“合法律性”问题;“政党入宪”、对政党地位进行法律规范,是二战后政党政治的新现象、新趋势,但不同国家对政党地位的认识不同、法律规范形式不同、实践效果不同。按照法律意义上的“合法与非法”、“支持与排斥”标准,战后世界各国政党法律地位可以概括为积极承认一般性政党、明确禁止所有政党或特定政党、明确规定特定政党的优势地位、限制分裂性小党或排斥小党等四种情况。从法律规范形式看,多数成文法国家在宪法中对政党地位作原则性规定、而且一般只有一条;有专门的政党法的国家,在政党法中对政党地位的规定比较详细;而英美法系国家对政党基本上无宪法规定。对此,以前我们已有专文详细论述,在此不再赘述,主要分析战后政党行为法制化的世界情况与基本特点。

  政党行为与政党地位密切相关,是政党政治的主要内容与关键所在。从根本上说,政党行为是一种以政党政治权利为基础的公共政治行为,而非私人行为、经济行为或行政行为;因此,政党行为所涉及的领域主要是公共政治领域。从政党行为的主要领域、所涉政治关系看,台湾学者指出:“从关于政党功能的叙述可知,政党的活动领域包括了两部分:国家机关领域中的决策形成、社会领域中的意志形成。”实际上,这种划分是以传统的国家—社会“二分法”为依据的,难以涵盖当代政党行为的活动领域与行为关系。在当代世界,政党是居于国家与社会之间的公共政治领域,是以抵抗和统合为媒介以达支配的政治组织,是游走于国家与社会之间的“两栖政治动物”:当政党在野时,其活动领域主要在社会政治领域(并不包括私人领域或经济领域);当政党执政时,其活动领域主要在国家权力领域。可以说,任何政党都不甘心永远寄居于社会领域,都想通过赢得选民而进入国家权力领域;同时,任何政党也不可能是天生的、永恒的执政党。从“公民社会—公共领域—国家权力领域”三分法来看,当代的政党行为主要发生在公民社会中的政治社会、公共领域中的政治领域以及国家权力领域,主要涉及政党与社会、政党与政府、政党与政党、政党内部关系等四个方面;其中,前三个方面主要是就政党对外关系、对外公共行为而言的;在对外关系方面,人们一般是把政党作为统一整体来看待。然而,现代与当代政党本身是一个庞大的政治组织,是由许多成员、不同层级的组织构成的具有内在矛盾的复杂组织体,并非铁板一块;而政党要作为一个整体对外采取一致行动,必须首先处理好党内关系。从根本上看,政党法制的主要目的在于合理有效地规范政党公共行为、维护政党政治秩序、促进民主政治和平有序发展,政党行为法制化理应成为战后政党法制的重中之重;然而,(点击此处阅读下一页)

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